Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Agnieszka Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi A.K. i P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków nabycia lokalu mieszkalnego oddala skargę.

III SA/Łd 311/06

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 157 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówiło A. i P.K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" Zarządu Gminy I. z dnia [...] w przedmiocie warunków nabycia lokalu mieszkalnego nr 3 znajdującego się w budynku nr 5 położnym w K., obręb [...].

Uzasadniając zasadność podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności "decyzji" Zarządu Gminy I. Państwo K. zarzucają, iż pomimo faktu, że powyższy akt wydany został w ich sprawie, nie zapoznano ich z jego treścią i tym samym pozbawiono prawa do odwołania. Dalej organ wyjaśniał, iż stosownie do art. 104 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji będącej jedną z form prawnych działania administracji. Podkreślił, iż powołany przepis nie jest materialnoprawną podstawą decyzji administracyjnej, gdyż tę stanowią poszczególne przepisy prawa materialnego określające, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, przez którą należy rozumieć zewnętrzny akt władczy, określający sytuację prawną w konkretnie oznaczonej sprawie, pochodzący od właściwego organu i oparty o stosowny przepis prawa. Reasumując wywody dotyczące istoty decyzji administracyjnej Kolegium podkreśliło, iż okoliczność, że wyrażone w określonej sprawie stanowisko, organ administracji nazwał "decyzją" nie przesądza jeszcze, iż akt ten jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przechodząc do wniosku strony o stwierdzenie nieważności "decyzji" Zarządu Gminy I., wyjaśnił, iż zgodnie z art. 157 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniego ustalenia, czy zachodzą przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W związku z powyższym organ ustalił, iż niewątpliwie Państwo K. nabyli od Gminy I. reprezentowanej wówczas przez Zarząd Gminy lokal mieszkalny, w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Zawarcie tej umowy, według procedur przewidzianych w tej ustawie, poprzedziły działania i czynności prawne o charakterze rozporządzającym i decydującym, dokonane przez Radę Gminy i Zarząd Gminy oraz uzgodnienia ze skarżącymi warunków nabycia lokalu. W ramach tych działań Zarząd Gminy nie uwzględnił wniosku stron o zastosowanie bonifikaty przy sprzedaży zajmowanego lokalu, wyrażając swoje stanowisko w tym zakresie na posiedzeniu Zarządu w dniu [...]. To stanowisko Zarządu Państwo K. wadliwie traktują jako decyzję administracyjną. Ze względu na formę, treść i przesłanki, jest ono oświadczeniem woli tego organu reprezentującego właściciela lokalu (gminę) co do jego ceny, a zatem leży w sferze należącej do prawa cywilnego. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak przepisu prawa materialnego, który nakazywałby, w takim stanie faktycznym, wydanie decyzji administracyjnej. Reasumując Kolegium podkreśliło, iż strona wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności aktu, który nie jest decyzją administracyjną, lecz oświadczeniem woli organu gminy. Pomijając zasadność kwestionowanego stanowiska Zarządu, co do ceny lokalu nabytego przez stronę, które to zagadnienie wykracza poza właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., skoro w obrocie prawnym nie ma decyzji administracyjnej, to w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W terminie prawem przewidzianym Państwo K. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu podnieśli, iż decyzja Zarządu Gminy z dnia [...] podtrzymująca decyzję własną organu z dnia [...], odmawiającą stronie wykupu mieszkania z bonifikatą, wydana została z naruszeniem prawa. Zarząd nie poinformował strony o treści tej decyzji ani w formie pisemnej ani też ustnej, a tym samym uniemożliwił odwołanie się od tego rozstrzygnięcia. Strona zwróciła również uwagę, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego Zarząd Gminy nie był organem II instancji w stosunku do decyzji z dnia [...], zaś odmowa Zarządu udzielenia bonifikaty przy wykupie mieszkania pozostaje w sprzeczności z uchwałą Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] oraz załącznikiem nr I pkt 1.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 157 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania i stwierdzenia nieważności "decyzji" Zarządu Gminy I.

Uzasadniając organ powtórzył ustalony w sprawie stan faktyczny i stanowisko Państwa K. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 127 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku wydania decyzji w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze, stronie niezadowolonej z decyzji, zamiast odwołania przysługuje prawo zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na powyższe wniosek strony o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności został potraktowany jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań.

Przechodząc do istoty sprawy organ powtórzył, iż postępowanie w przedmiocie zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Sprzedaż nieruchomości regulowały przepisy Działu II rozdziału 3 w/w ustawy i nie przewidywały wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, ponieważ w czynnościach sprzedaży nieruchomości gmina występowała jako podmiot prawa cywilnego. Organ wskazał, iż z uwagi na cywilnoprawny charakter w tych sprawach nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które normują postępowanie pomiędzy organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Konkludując Kolegium podkreśliło, iż do czynności sprzedaży nieruchomości gminnej, która jest czynnością cywilnoprawną nie można zastosować uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w takiej sprawie jest niedopuszczalne a niedopuszczalność ta ma charakter przedmiotowy, gdyż czynność nie jest decyzją administracyjną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowień Uchwały Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w sprawie wprowadzenia ulg przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy I. na rzecz najemców, organ odwoławczy wyjaśnił, iż strona może skorzystać z prawa wniesienia do Rady Gminy skargi na zasadach określonych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie powództwo przeciwko gminie do sądu powszechnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i P.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji oraz o stwierdzenie nieważności "decyzji" Zarządu Gminy I. z dnia [...] i z dnia [...]. Skarżący w pełni podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, zwracając uwagę na naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które winny stanowić podstawę pozytywnego dla nich załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi podkreślając, iż stanowisko organu gminy, którego stwierdzenia nieważności domaga się strona, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ wskazał nadto, iż po wniesieniu skargi do Sądu strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia 11 maja 2006r. Wójt Gminy wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie o wznowienie nie zostało dotychczas rozpoznane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż instytucja stwierdzenia nieważności uregulowana w przepisach art. 156 – 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "Kpa", jest instytucją szczególną. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla bowiem wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Z powyższych względów ustawodawca w przepisie art. 156 Kpa zawarł zamknięty katalog przesłanek, których wystąpienie powoduje stwierdzenie nieważności danego aktu administracyjnego. Natomiast z uwagi na przedmiot badanej sprawy podkreślenia wymaga, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być decyzje administracyjne oraz postanowienia, na które służy zażalenie. Przedmiot ten nie obejmuje innych aktów administracyjnych, jak również czynności materialno-technicznych podejmowanych przez organy administracji oraz czynności cywilnoprawnych. Postępowanie w omawianym trybie może zostać wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Etapem wstępnym jest badanie czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność samego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 10.07.2001r., sygn.akt I SA 349/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 7.01.2003r., sygn.akt I SA 2128/02, niepubl.). Przeprowadzana jest zatem analiza dopuszczalności podjęcia postępowania i w zależności od wyniku takiej analizy, organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania lub decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 §3 Kpa).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy powtórzyć, iż przedmiotem skargi jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności "decyzji" Zarządu Gminy I. z dnia [...] w przedmiocie warunków nabycia lokalu mieszkalnego. W tym miejscu należy podnieść, że skarżący uznają, że decyzją jest zawarty w protokole z posiedzenia Zarządu Gminy I. z dnia [...] zapis: "zarząd podtrzymał swoją wcześniejszą decyzję przy 4-ch głosach za i 1 wstrzymującym – postanawiając zaoferować sprzedaż przedmiotowego mieszkania bez bonifikaty". Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podzielił stanowisko SKO w P., iż słowo decyzja zostało użyte w powyższym dokumencie w potocznym rozumieniu tego słowa i wypowiedzi tej nie można przypisywać charakteru decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art. 104 kpa.

Wyjaśniając sporną kwestię należy zacząć od wskazania, że postępowanie w sprawie zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w dacie podejmowania wszelkich czynności i aktów związanych ze sprzedażą lokalu skarżącym regulowały przepisy Działu II rozdziału 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ogłoszone w Dz.U. z 1997r. Nr 115 poz. 741 ze zm. Zgodnie z art. 27 cyt. ustawy sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. W świetle zaś z art. 28 ust. 1 sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą ( ust. 2). Protokół z przeprowadzonego przetargu oraz protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowią podstawę do zawarcia umowy (ust. 3). Jak wynika więc z powyższych uregulowań nie przewidywały one wydawania decyzji administracyjnych w sprawach zbycia nieruchomości stanowiących własność gminy. Sprzedaż nieruchomości wymagała formy aktu notarialnego. Skarżący zawarli akt notarialny w dniu [...] poprzedzony podpisaniem protokołu uzgodnień z dnia [...] określającego warunki sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokalu mieszkalnego skarżącym, bez bonifikaty. Gmina i skarżący występowali więc w roli stron umowy cywilnoprawnej, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z normą wynikającą z art. 1 Kpa., Kodeks reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Analizując więc charakter stanowiska ( "decyzji") wyrażonego przez Zarząd Gminy w protokole z posiedzenia z dnia [...] w świetle powyższych uregulowań prawnych Sąd stoi na stanowisku, że niefortunnie (potocznie) użyte słowo decyzja jest w istocie oświadczeniem woli organu reprezentującego właściciela zasobu mieszkaniowego, do którego należał również lokal skarżących, co do ceny tego lokalu, sprzedawanego w drodze aktu notarialnego. Umowa sprzedaży nawet, jeśli jej stroną jest gmina nadal ma charakter umowy cywilnoprawnej i podlega regulacji zawartej w ustawie Kodeks cywilny. Fakt, iż zawarcie tej umowy poprzedzały działania i czynności o charakterze decydującym nie oznacza jeszcze, że można żądać stwierdzenia ich nieważności w trybie wskazanym w art. 156 Kpa. Jeszcze raz należy powtórzyć, że z cyt. ustawy bezspornie wynika, że dla sprzedaży nieruchomości należących do zasobów gminy ustawodawca przewidział procedurę cywilnoprawną. W tym miejscu należy podkreślić, iż podstawą działania organów administracji w formie decyzji jest zaś przepis prawa przewidujący rozstrzygnięcie danej kwestii w tej właśnie formie prawnej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzje SKO odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji nie naruszają prawa. Podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć, był przepis art. 157 §3 Kpa, w którym ustawodawca wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania jest podyktowana jego niedopuszczalnością, która może mieć zarówno charakter podmiotowy, jaki i przedmiotowy. Z niedopuszczalnością podmiotową mamy do czynienia w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności danego aktu administracyjnego wystąpi podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Niedopuszczalność przedmiotowa wystąpi, gdy strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane, oparła swoje żądanie wszczęcia postępowania na podstawach prawnych niewymienionych w art. 156 Kpa lub gdy wnosi o stwierdzenie nieważności czynności materialno-technicznej lub umowy cywilnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.03.2004r., sygn.akt II SA 1628/03, System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 150821; wyrok NSA z dnia 1.07.1998r., sygn.akt III SA 1342/97,. LEX Nr 44821).

W niniejszej sprawie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa, ponieważ skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności "decyzji" Zarządu Gminy I., który to akt, jak uzasadniono wyżej nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie takie decyzje administracyjne mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 Kpa. W istocie jest to oświadczenie woli organu gminy dotyczące ceny oferowanej do sprzedaży nieruchomości, wyrażone w trakcie posiedzenia Zarządu Gminy w dniu [...] i zapisane w protokole z posiedzenia. O tym czy dany akt jest decyzją administracyjną nie przesądza bowiem użycie w jego treści lub tytule słowa "decyzja". Wielokrotnie w języku potocznym słowo to jest używane zarówno przez osoby fizycznej, osoby prawne jak i organy państwa. Natomiast akt prawny stanowi decyzję administracyjną, jeśli zostanie wydany przez organ administracji publicznej, na podstawie obowiązujących przepisów prawa regulujących daną kwestię, rozstrzyga co do istoty sprawę z zakresu administracji publicznej i spełnia przesłanki wymienione w art. 107 §3 Kpa. Niewątpliwie tych warunków nie spełnia "decyzja", o której stwierdzenie nieważności wnosi strona skarżąca. Przepisy Działu II rozdziału 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują dla sprzedaży nieruchomości, ani czynności poprzedzających zawarcie umowy sprzedaży wydania decyzji administracyjnej, nie jest zatem możliwe uznanie, iż sporny zapis w protokole z posiedzenia Rady Gminy I. wypełniał przesłanki warunkujące uznanie go za decyzję w rozumieniu Kpa.

W tym miejscu godzi się podnieść, że Sąd nie oceniał legalności i zasadności stanowiska Zarządu Gminy o sprzedaży skarżącym lokalu bez bonifikaty. Przedmiotem oceny Sądu była tylko kwestia ustalenia, czy stanowisko Zarządu było w istocie decyzją administracyjną i czy w związku z tym SKO zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W tej sytuacji skoro jak ustalono wyżej nie istnieje w obrocie prawnym decyzja (w rozumieniu Kpa), której ważność należałoby poddać ocenie w toku postępowania nadzorczego, SKO w P. zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zgodnie z art. 157 §3 Kpa., przyjmując brak przedmiotu zaskarżenia. Powyższe ustalenia stanu faktycznego na tle obowiązujących regulacji prawnych uzasadniają stanowisko SKO w P., a Sąd orzekający nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.