Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. z dnia 23 grudnia 2019 r. znak: OPS.5211.381.19 odmawiającą przyznania M.N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na J.N.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżąca jest wnuczką osoby wymagającej opieki – J.N., nie jest zatem osobą spokrewnioną z babcią w pierwszym stopniu. J.N. ma dwie córki – A.S. oraz J.N., zaś z akt sprawy nie wynika, aby ww. legitymowały się orzeczeniami o niepełnosprawności, natomiast obie pracują zawodowo w Holandii. W oświadczeniach złożonych w dniu 2 stycznia 2020 r. A.S. podała, że mieszka i pracuje w Holandii od 2015 r. i nie jest w stanie zaopiekować się matką, a J.N. oświadczyła, że od lipca 2017 r. przebywa i pracuje w Holandii i również nie jest w stanie zaopiekować się matką.

Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) zwanej dalej "ustawą", to na córkach ciąży względem matki obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zwanego dalej "k.r.i.o.". Zdaniem Kolegium, skoro na dzieciach ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie brak okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania opieki nad matką, to w realiach niniejszej sprawy, w świetle kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 1a ustawy, nie było podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, aczkolwiek z innych powodów niż stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Jak wskazało Kolegium, na członkach najbliższej rodziny niepełnosprawnego spoczywa obowiązek sprawowania opieki nad nim w kolejności zależnej od stopnia pokrewieństwa, którą to kolejność ustawa wyraźnie wskazuje, poprzez przyznanie pierwszeństwa osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu (wstępnym, zstępnym - czyli rodzicom, dzieciom), a dopiero w następnej kolejności dalszym krewnym. Nie ma znaczenia, że z innych przyczyn (np. z powodu zamieszkiwania w innym mieście, z powodu wykonywania pracy czy z powodu prawa do świadczenia emerytalnego czy rentowego itd.) osoby zobowiązane w pierwszej kolejności takiej opieki nie mogą sprawować.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium wskazało, że pozostawanie w zatrudnieniu nie ma wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego, jak też na możliwość sprawowania opieki, gdyż pozostawanie w zatrudnieniu jest wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określona osobę i nie zwalnia przy tym tej osoby z ww. obowiązku względem uprawnionego.

W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, ale może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Kolegium podkreśliło nadto, że obowiązku alimentacyjnego ciążącego na krewnych bliższych stopniem nie można zrzec się, czy przenieść na inną osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności nawet za zgodą takiej osoby. Jak wynika bowiem z art. 132 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W ocenie Kolegium takie przeszkody w rodzinie skarżącej nie zachodzą. Nadto, skoro dzieci osoby wymagającej opieki pracują, a tym samym osiągają dochód z tytułu zatrudnienia i nie mogą świadczyć pomocy w formie starań osobistych, to jednak mogą zapewnić matce opiekę polegającą np. na opłaceniu osoby trzeciej, przy czym może to być członek rodziny.

Reasumując, Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie doszło do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez dalszego krewnego J.N., tj. jej wnuczkę, gdyż obowiązek ten w pierwszej kolejności spoczywa na jej dzieciach. Tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1a ustawy.

Jednocześnie Kolegium podniosło, że dołączona do odwołania kopia aktu notarialnego - umowy o zrzeczeniu się dziedziczenia po matce przez A.S. i J.N. nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy.

M.N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez skarżącą - wnuczkę J.N., co skutkowało błędnym uznaniem, że zasadna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że stosując przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, nie można ograniczać się jedynie do ich wykładni literalnej, której zastosowanie prowadzi do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ww. ustawy. Zdaniem skarżącej, konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową ww. przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1a ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.i.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy. Stosując te przepisy należy mieć na względzie cel regulacji zawartej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

Skarżąca podniosła, że mieszka wraz z babcią, posiadającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, nad którą sprawuje opiekę. Córki J.N. mieszkają w Holandii gdzie pracują, sporadycznie bywają w Polsce i nie są w stanie opiekować się swoją matką, a trudna sytuacja finansowa nie pozwala im na dostarczenie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby, co oświadczyły w pismach załączonych do skargi. Innymi słowy skarżąca podniosła, że córki J.N. nie są w stanie zadośćuczynić swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu. W ocenie skarżącej, oznacza to, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które pozwalają zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. Skarżąca jako dalszy krewny nabyła obowiązek alimentacyjny wobec swojej babci i skoro wywiązuje się należycie ze swych obowiązków, a wymaga to od niej rezygnacji z zarobkowania, to powinna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa w postaci świadczenia pielęgnacyjnego.

Odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną jak również wynikający z Konstytucji RP nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Skarżąca wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym (skarżąca i organ wyraziły zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy -pisma odpowiednio z dnia 23 czerwca 2020 r. i 19 czerwca 2020 r.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) powoływanej dalej jako "ustawa".

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ww. ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki – J.N. ma dwie córki A.S. i J.N., zaś wnioskodawczyni M.N. jest jej wnuczką. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po stronie córek niepełnosprawnej nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką, związane w szczególności z ich stanem zdrowia. Fakt niesprawowania tej opieki wynika z ich decyzji w tym zakresie i nie jest uwarunkowany przeszkodami natury obiektywnej, niezależnie od oceny tej decyzji z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest, że córki osoby niepełnosprawnej przebywają i pracują w Holandii. Ani w toku postępowania, ani też w skardze skierowanej do Sądu, nie powoływano się na żadne inne okoliczności, które wyłączałyby możliwość sprawowania opieki przez A.S. lub J.N. co, w świetle art. 132 k.r.i.o., aktualizowałoby obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącej. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że przebywanie za granicą nie zwalnia córek osoby uprawnionej z obowiązku alimentacji względem matki. Trafnie również Kolegium wskazało, że skoro córki osoby wymagającej opieki osiągają dochód z tytułu zatrudnienia i nie mogą świadczyć pomocy w formie starań osobistych, to mogą zapewnić matce opiekę poprzez opłacenie osoby trzeciej, która opiekę tę faktycznie sprawuje lub chce sprawować.

W skardze podniesiono dodatkowo, że córki wymagającej opieki J.N. sporadycznie przebywają w Polsce, zaś ich trudna sytuacja finansowa nie pozwala im na dostarczanie środków pieniężnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. W oświadczeniu z dnia 21 lutego 2020 r. załączonym do skargi A.S. wskazała, że mieszka i pracuje w Holandii, jednak ponoszenie kosztów utrzymania i spłaty kredytu mieszkaniowego w Polsce uniemożliwia jej udzielanie pomocy finansowej matce. Z oświadczenia z dnia 20 lutego 2020 r. J.N. również wynika, że mieszka i pracuje w Holandii, zaś ponoszenie kosztów utrzymania i leczenia, w tym spłata długów w Polsce sprawia, że nie jest w stanie sprostać obowiązkom alimentacyjnym względem matki. W ocenie Sądu, nie są to jednak takie okoliczności, które - zgodnie z tym, co wyżej podniesiono - powodowałyby wyłączenie możliwości sprawowania opieki nad matką, a co więcej zwalniały ze świadczenia obowiązku alimentacyjnego względem niej, tym bardziej, że - jak obie córki oświadczyły - pracują i osiągają dochody.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego z którego wynika, że w świetle art. 17 ust. 1a ustawy, w realiach niniejszej sprawy, to na córkach ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania przez nie opieki nad matką. Wobec czego nie było podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między członkami rodziny, czy też z innych przyczyn np. zdrowe dzieci nie chcą zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia

19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 254/19, Lex nr 2690435). Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Wobec tego okoliczność, że dzieci uprawnionej przebywają za granicą nie oznacza niemożności wykonania przez nie obowiązku alimentacyjnego, jeśli może on być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 466/19). Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.i.o.

Wskazać należy, że Sądowi znany jest również pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy osoby te nie mogą opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od nich i ich woli. Niemniej z taką sytuacją nie mamy w tej sprawie do czynienia.

Reasumując, okoliczności powoływane przez skarżącą same w sobie nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie. W tym celu należałoby wykazać, że - zgodnie z brzmieniem art. 132 k.r.i.o. - córki J.N. nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, co mógłby potwierdzać wyrok sądowy oddalający powództwo o alimenty wytoczone przez J.N. przeciwko jej córkom. Samo tylko twierdzenie osób zobowiązanych do alimentacji (tu: córek osoby wymagającej opieki), że nie mogą sprawować tej opieki, nie jest wystarczające. Trzeba podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy tylko strona postępowania ma wiedzę o istotnych dla sprawy okolicznościach i dowodach na ich poparcie. W tej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że - w świetle powołanych wyżej regulacji prawnych - skarżącej nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a w konsekwencji chybiony okazał się zarzut skargi naruszenia art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W odpowiedzi na twierdzenia skargi, że konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej sprzeciwiają się wykładni przepisów prawa dokonanej przez organy administracji w tej sprawie podnieść trzeba, że skarżąca nie dostrzega, iż zasada sprawiedliwości społecznej sprzeciwia się równocześnie nieuzasadnionemu przerzucaniu na organy państwa (a przez to na innych obywateli) obowiązku ponoszenia kosztów związanych z wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji są w stanie spełnić ten obowiązek np. gdy uzyskują dochody z pracy zarobkowej. Przepisy Konstytucji RP i wydane w oparciu o ustawę zasadniczą przepisy prawa wprowadzają nakaz ochrony i opieki nad rodziną właśnie poprzez regulacje dotyczące obowiązku alimentacyjnego, który należy realizować, a szczególną pomoc materialną i społeczną ze strony władz publicznych mają rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej zapewnić regulacje prawne dotyczące pomocy społecznej czy świadczeń rodzinnych, co nie znaczy, że państwo nie może wprowadzić zasad dostępu do tych świadczeń, gwarantując ich otrzymanie przez osoby, którym faktycznie się one należą.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.