Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. R. – przedstawicielki ustawowej małoletnich: K. i F. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) oddala skargę; 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. T. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. R. z dnia 1 grudnia 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletnich dzieci: K. i F. R., po zmarłym ojcu Z. R.

W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia.

Prezes ZUS wyjaśnił, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ wskazał, że ojciec dzieci, zmarły w wieku 57 lat, posiadał wprawdzie udowodniony okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący prawie 26 lat, jednak w 10-leciu poprzedzającym datę powstania całkowitej niezdolności do pracy w czerwcu 2005 r., zamiast wymaganych 5 lat, udowodniono tylko 2 lata, 6 miesięcy i 13 dni. Zdaniem Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ocenie podlegała także sytuacja materialna, która jednak nie jest jedynym kryterium przesądzającym o możliwości przyznania tego rodzaju świadczenia.

We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy A. R. podniosła, że decyzja jest dla jej dzieci krzywdząca, gdyż pozbawia je źródła dochodu. Podkreśliła, że zmarły w okresach, kiedy nie pracował, był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy. Wskazała, że dzieci powinny otrzymać świadczenie po ojcu, który pracował, i który ze świadczeń ubezpieczeniowych już nie będzie mógł skorzystać.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. i w uzasadnieniu przytoczył tę samą argumentację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. zarzuciła naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez nienależyte zbadanie okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, prezentując argumenty przedstawione w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.

Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym.

Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania.

W sprawie bezspornym jest, że K. R. i F. R. są dziećmi zmarłego Z. R., który podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Są więc pozostałymi po nim członkami jego rodziny i ze względu na wiek nie mogą podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, nie mają również niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na trudną sytuację materialną ich matki, pod której opieką pozostają.

Z. R. na przestrzeni 57 lat życia udokumentował wprawdzie łączny okres ubezpieczenia wynoszący prawie 26 lat, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy posiada jedynie 2 lata, 6 miesięcy i 13 dni okresu popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne, zamiast wymaganych 5 lat.

W okresie 36-letniej aktywności zawodowej (okres od 1969 r. do 2005 r.) zmarły posiada przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne (w latach 1992-1996, 1997-2000 i 2001-2005), które wpłynęły na odmowę przyznania świadczenia w zwykłym trybie. Zwłaszcza ostatnia przerwa przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, trwająca ponad 3 lata, stanowiła decydujący powód odmowy. Z. R. na skutek tej przerwy nie wypracował wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy.

Przy ustalaniu prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane.

Za okoliczność szczególną bowiem uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmuje, że samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Gdyby bowiem przyjąć za prawidłowe odmienne stanowisko, należałoby przyznawać świadczenia wszystkim powołującym się na fakt bezrobocia.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że to strona zobowiązana jest wskazać organowi dowody świadczące o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, przemawiające za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. Organ nie może "po omacku" szukać dowodów w sprawie. Do Prezesa ZUS należy jedynie zweryfikowanie dowodów i ich ocena. Tymczasem skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, a co więcej, w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej oznajmiła organowi, że nie jest w stanie wypowiedzieć się na temat przerw w zatrudnieniu męża. Nie można zatem zarzucić organowi, że naruszył w tym względzie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

Z kolei wykonywanie prac dorywczych również nie może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki.

Pogarszający się, czy też zły stan zdrowia zmarłego w okresie przerw w ubezpieczeniu nie został poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w tamtych okresach, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałe przerwy. Skarżąca nie przedstawiła jednak w tym zakresie żadnych dowodów. Dlatego też zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione.

Należy zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie wszelkie aspekty sprawy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego co do zasady od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej.

Osoby w trudnej sytuacji materialnej, które nie legitymują się dostatecznie długim okresem zatrudnienia połączonym z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, mają możliwość ubiegania się o inny rodzaj świadczeń, w szczególności przewidzianych w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.).

Warto również zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/2005, OSNP 2006/19-20, poz. 305) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy".

Uchwała ta ma znaczenie w sprawach świadczeń z ubezpieczenia społecznego, przyznawanych w trybie zwykłym, nie ma natomiast zastosowania w sprawach rozpoznawanych w trybie wyjątkowym, na podstawie art. 83 ust. 1. Jeśli bowiem osoba spełnia warunki do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, nie ma potrzeby ubiegania się o świadczenie w drodze wyjątku.

W świetle powyższej uchwały, dzieciom skarżącej przysługuje renta rodzinna w trybie zwykłym z uwagi na prawie 26-letni staż ubezpieczeniowy ich zmarłego ojca. Sąd zwraca przy tym uwagę, że jest to uchwała, a więc orzeczenie wiążące orzekające w tych sprawach sądy okręgowe – sądy pracy i ubezpieczeń społecznych. Należało zatem od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r., odmawiającej przyznania renty rodzinnej, wnieść odwołanie do Sądu Okręgowego w C., czego jednak – jak wynika ze sprawy – A. R. nie uczyniła.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości 240 zł powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.