VIII SA/Wa 580/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-01-14	
Data wpływu	2009-08-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Artur Kot
Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Wystąpiono z sygnalizacją o poinformowaniu właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o uchybieniach w toku postępowania administracyjnego
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 48 ust. 2 pkt 1b i  ust. 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. akt VIII SA/Wa 580/09 P O S T A N O W I E N I E Dnia 14 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. poinformować Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...] o istotnym naruszeniu prawa przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R.– po ponownym rozpoznaniu sprawy – działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 52, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. nakazał L. T. rozbiórkę obiektu socjalnego dobudowanego do budynku byłej myjni na terenie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" przy ul. [...] nr [...] w R., wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał iż, w toku postępowania administracyjnego ustalono, że na terenie należącym do PPHU "[...]" od strony południowej działki dobudowano pomieszczenie socjalne o wymiarach [...]m x [...]m bez wymaganego pozwolenia na budowę. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nakazał inwestorowi L. T. właścicielowi PPHU "[...]" rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB w m. R. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2008 r. oględzin z udziałem inwestora oraz na podstawie kompletnych akt sprawy ustalono, że na terenie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" ul. [...][...] w R., którego właścicielem jest L. T., przy budynku byłej myjni istnieje nadal pomieszczenie socjalne. Ściany pomieszczenia drewniane ocieplone styropianem i obłożone blachą stalową. Ścianki wewnętrzne z gips-kartonu, posadzka z płytek terakotowych. Dach jednospadowy, kryty blachą stalową. Pomieszczenie socjalne nie posiada fundamentów, ściany posadowione na płycie betonowej. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie organ stwierdził, iż L. T. nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, ani też zgłoszeniem właściwemu organowi wykonania w/w pomieszczenia socjalnego, które niezwiązane trwale z gruntem, należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, w myśl art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu socjalnego i nałożył na L. T. obowiązek przedłożenia organowi nadzoru budowlanego zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

w przypadku braku takiego planu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego przedmiotowego obiektu oraz oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do [...] marca 2009 r. Wobec powyższego inwestor w dniu [...] marca 2009 r. dostarczył do organu powiatowego wyżej wskazany projekt budowlany wraz z zaświadczeniem

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta R., że działka nr ew. [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek socjalny w chwili obecnej nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie L. T. nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, a tym samym nie spełnił według organu w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji L. T. złożył odwołanie, w którym podniósł,

iż obiekt socjalny istniał w chwili zakupu przez niego w 1993 r. całej posesji wraz

z budynkami, a w latach 1998-1999 został wyremontowany poprzez zmianę ścian oraz dachu. Jednocześnie wniósł o uchylenie decyzji i umożliwienie mu uzupełniania brakującej decyzji o warunkach zabudowy celem zalegalizowania wyremontowanego pomieszczenia socjalnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania L. T., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 maja 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że organ powiatowy po stwierdzeniu, że budowa budynku socjalnego jest samowolą budowlaną, prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie regulacje z art. 48 ustawy Prawo budowlane i nakazał L. T. dostarczenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust 3 ustawy Prawo Budowlane. W związku z niewypełnieniem przez skarżącego wskazanego obowiązku organ I instancji zobowiązany był do obligatoryjnego wydania, zgodnie z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazu całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku socjalnego dobudowanego do budynku starej myjni.

Ponadto organ wskazał, iż zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej

z ustaleniami planu miejscowego albo też wzniesionej na terenie, w stosunku do którego brak jest obowiązującego planu miejscowego jest niedopuszczalne.

W związku z czym brak planu uniemożliwia wydanie pozytywnego zaświadczenia wójta burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z planem miejscowym, a co za tym idzie, legalizację samowoli. W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy

w niniejszej sprawie.

W skardze na decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. T. wniósł

o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu socjalnego ze względu na brak decyzji o warunkach zabudowy bez możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 §1 k.p.a. Skarżący podniósł, iż gdyby miał taką możliwość akta sprawy zostałyby uzupełnione o wymaganą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowy obiekt socjalny. Jednocześnie poinformował, iż w dniu [...] lipca

2009 r. wystąpił do właściwego organu o wydanie wskazanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in.

art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga L. T. jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy wskazać, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania. Należy mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena

z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy uznać, że nie jest on pełny i nie pozwala na właściwe zastosowanie prawa materialnego.

W aktach postępowania administracyjnego znajdują się niezwykle istotne dokumenty, które nie były przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego. Numerem [...] jest oznaczona decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą budowa stacji paliw gazowych propan-butan oraz budynku biurowego przy istniejącej myjni samochodowej na terenie stacji paliw płynnych na położonej na działkach o nr [...] i [...] w R. przy ul. [...][...]r. Na karcie 2 znajduje się wniosek L. T. z dnia [...].11.2000r. o pozwolenie na budowę. Natomiast na karcie 3 jest kserokopia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2000r. nr [...] udzielająca L. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku myjni samochodowej na stację diagnostyki pojazdowej i zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania oraz dobudowę budynku socjalno-biurowego.

Oczywiście dokumenty te mogą już nie istnieć z różnych przyczyn w obrocie prawnym jednakże postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie było prowadzone,

a przynajmniej brak jest stosownej dokumentacji w aktach sprawy w szczególności

z treści decyzji nie wynika aby te zagadnienia były wyjaśniane. Może też być tak, że dokumenty te mogą dotyczyć innych obiektów niż dotyczy przedmiotowa sprawa ale ich analiza w oparciu o akta postępowania administracyjnego w dużym stopniu uprawdopodabnia tożsamość obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania i decyzji wydawanych w 2000r. W przypadku potwierdzenia tych okoliczności będą one miały w oczywisty sposób istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z tym należy uznać, że bez analizy wskazanych powyżej dokumentów nie można ostatecznie podejmować merytorycznej decyzji. Brak takiej analizy stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższych uwag, należy wskazać, że nie jest prawidłowy zaprezentowany przez organ II instancji pogląd, iż ,,..zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego albo też wzniesionej na terenie, w stosunku do którego brak jest obowiązującego planu miejscowego jest niedopuszczalne". Jak wynika z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 b legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa w odniesieniu do obiektu budowlanego zrealizowanego zgodnie z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b

i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665

i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie

w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej

w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta (burmistrza)

o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie od inwestora decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania.

Skarżący L. T. na rozprawie w dniu [...] stycznia 2010r. okazał kserokopię decyzji dotyczącej przedmiotowej budowy z dnia [...] stycznia 2010r. o warunkach zabudowy.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ I instancji przeanalizuje cały zgromadzony materiał dowodowy czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.

Sygn. akt VIII SA/Wa 580/09

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), informuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...] o istotnym naruszeniu prawa, do którego doszło w toku rozpoznawania sprawy ze skargi L. T. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu socjalnego dobudowanego do budynku byłej myjni na terenie Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" przy ul. [...] nr [...] w R. wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. nakazał inwestorowi L. T. rozbiórkę budynku socjalnego zlokalizowanego na terenie P.P.H.U. [...] przy ul. [...] w R.

Odwołanie L. T. od tej decyzji zostało przekazane wówczas Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w woj. [...] w dniu [...] lutego 2001 r.

Dopiero w dniu [...] sierpnia 2008 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzje nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku rozpatrywania sprawy Sąd stwierdził istotne naruszenie przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) tj. art. 8, art. 12, art. 35 Kpa. Naruszenie to polegało przede wszystkim na przewlekłości postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 35 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwa miesiące. Przepis art. 36 Kpa przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także ww. termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że w przedmiotowej sprawie postępowanie przed organem odwoławczym toczyło się od [...] lutego 2001 r. (data przekazania odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r.) do [...] sierpnia 2008 r. tj. siedem lat i sześć miesięcy organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ostatecznego załatwienia sprawy wbrew ogólnej zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 Kpa, przy czym braku działania w tym okresie po stronie organu nie sposób czymkolwiek uzasadnić.

Sąd stwierdza, że nierespektowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do powstania z winy organów negatywnych dla strony skutków prawnych, a w szczególności nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Ponadto nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa).

Uznając za uzasadnione wystąpienie z niniejszą sygnalizacją do organu wyższego stopnia, jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego, należy zauważyć, że poza możliwością kontrolowania działań organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 88 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przysługują Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego także kompetencje określone w art. 87 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.