Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1902/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lipca 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1346.2021.AJ w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1902/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lipca 2022 r. DOZ-OAiK.650.1346.2021.AJ, w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. Wyrok zaskarżył w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak przedstawienia i odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów Skarżącego zawartych w skardze, a dotyczącego kwestii:

1. konkretnego wskazania punktów odniesienia historycznego układu urbanistycznego w obrębie, którego rzekomo znajduje się obiekt oraz argumentów podniesionych w zakresie istnienia historycznego układu urbanistycznego,

2. konkretnego wskazania elementów, które potwierdzają zabytkowy charakter obiektu,

3. kwestii zawilgocenia obiektu, która rzutuje na możliwość zachowania obiektu,

4. braku podjęcia przez organ niezbędnych czynności dowodowych dotyczących należytego wyjaśnienia stanu technicznego obiektu, w sytuacji zakwestionowania treści opinii przez organ i braku kompetencji organu do oceny stanu technicznego obiektu,

podczas gdy argumenty te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla oceny zachowania przez obiekt wartości zabytkowych i oceny jego stanu zachowania,

2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób nielogiczny, wewnętrznie sprzeczny i chaotyczny, bowiem z jednej strony kwestionuje zarzuty podniesione przez Skarżącego, a z drugiej przedstawia argumenty potwierdzające podniesione przez Skarżącego zarzuty, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem sformułowany przez Sąd I instancji wyrok nie budzi zaufania i pozostawia wątpliwości co do intencji Sądu w zakresie faktycznego rozstrzygnięcia sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80, 84 § 1, 107 § § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r, poz. 2000 z późn. zm.), dalej w skardze kasacyjnej: "K.p.a.", polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi Skarżącego, mimo nienależytego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia przez organy administracyjne postępowania w sposób nieprawidłowy, bo niepełny, nie uwzględniający i niewyjaśniający wszystkich okoliczności sprawy, w tym:

a. niepodjęcie jakichkolwiek czynności celem weryfikacji przedstawionej w sprawie opinii technicznej i ograniczenie się wyłącznie do oględzin obiektu, mimo zakwestionowana treści opinii,

b. uznanie, że obiekt nie znajduje się w stanie, w którym konieczna jest jego rozbiórka, podczas gdy organ nie wykazał, że możliwe jest jego zachowanie,

c. braku wykazania przez Organ i przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, że istnieje techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych i przerzucenie ciężaru dowodu w tym zakresie na Skarżącego,

d. uznanie, że ustalenie, iż obiekt znajduje się w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...] nie budzi w sprawie żadnych wątpliwości, podczas gdy organ nie wykazał, iż dom wypoczynkowy [...] faktycznie stanowi część układu, jest rozmieszczony w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, stanowi przykład zabudowy willowej uprzednio istniejącej na ul. [...], nie dokonał analizy zagospodarowania obszaru, na którym zlokalizowany jest obiekt,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), dalej w skardze kasacyjnej: "u.o.z.", oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i uznanie, że istniały podstawy do wydania decyzji odmownej, a tym samym wydana decyzja nie stanowi przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego, podczas gdy argumentacja prezentowana przez organ:

a) w zakresie cech zbytkowych obiektu jest niespójna, ogólnikowa i pozbawiona konkretnej, merytorycznej argumentacji odnoszącej się do całokształtu okoliczności dotyczących danego zabytku,

b) w zakresie oceny stanu technicznego obiektu, nie przedstawia merytorycznej wartości bowiem organ konserwatorski nie posiada kompetencji do jego oceny i nie podołał skutecznie podważyć jej ustaleń,

c) w zakresie przedstawienia istotnych cech części historycznego układu urbanistycznego, w którym znajduje się obiekt, w tym w szczególności jego granic, nie przedstawia przekonującej, rzeczowej i spójnej argumentacji oceniającej indywidulanie całokształt okoliczności dotyczących danego układu zabytkowego, co jednocześnie świadczy o rażąco nieprawidłowym sformułowaniu zaskarżonej decyzji.

Ze względu na podniesione zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a, wniósł o:

1. uchylenie wyroku I instancji w całości, rozpoznanie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie od Organu administracji na rzecz Skarżącego niezbędnych kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych w tym opłaty od pełnomocnictwa.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w podstawie procesowej, oznaczone numerem I.1) i I.2).

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Natomiast okoliczności wskazane w opisie naruszenia zarzutu I.1) w punktach 1-4 odnoszą się do prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do stanu faktycznego. Tymczasem, z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować trafności zaskarżonego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 930/21).

Niezależnie od tego zauważyć należy, że kwestionując niewyjaśnienie okoliczności opisanych w punktach 1 i 2 zarzutu I.1) wnoszący kasację pomija wypowiedź Sądu pierwszej instancji dotyczącą zakresu wpisu do rejestru zabytków dokonanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z dnia 26 lutego 1980 r., na podstawie której, pod numerem A/1815/611/J, wpisano do rejestru zabytków miasto [...].

Z uwagi na związanie wynikające z art. 170 P.p.s.a., wynikające z prawomocnych wyroków WSA w Warszawie (z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/21; z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 968/19; sygn. akt VII SA/Wa 1561/21; sygn. akt VII SA/Wa 354/21), należy przyjąć, że co do zasady, granicami obszaru chronionego były granice administracyjne miasta w chwili objęcia ochroną. Nadto, wiążąca jest wynikająca z wyroków WSA w Warszawie ocena, że ochroną konserwatorską na mocy tego aktu objęty został zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta [...].

Przyczyny dla których należy uznać, że dawny budynek [...] położony jest na terenie miasta [...] i został objęty wpisem w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z dnia 26 lutego 1980 r. zostały przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronach: 12, 13 i 14.

Mimo braku załącznika graficznego do decyzji o wpisie, a także brak dostępnych informacji o granicach administracyjnych miasta [...] w 1980 r., Sąd zaaprobował ustalenia organu co do:

- objęcia ochroną konserwatorską na mocy decyzji o wpisie zarówno układu urbanistycznego, jak i zespołu zabudowy miasta [...],

- objęcia ochroną terenu miasta [...] rozumianego jako obszar intensywnie i planowo zabudowany, podlegający odrębnej administracji, będący skupiskiem ludności wykonującej głównie zawody nierolnicze. W tym zakresie wskazano na to, ze przed 1945 r. miejscowość [...] miała charakter wypoczynkowo-turystyczny z przewagą zabudowy pensjonatowo-hotelowej,

- usytuowania dawnego budynku [...] w odniesieniu do układu urbanistycznego miasta [...]. W tym zakresie Sąd powołał się na przynależność budynku z działką do przedwojennej osady [...]. Wskazał, że budynek ten stanowił jeden z przykładów charakterystycznej zabudowy tej miejscowości. Ocenił, że obiekt, ze względu na lokalizację, konstrukcję oraz formę i czas powstania odzwierciedla charakter zabudowy tworzącej zabytkowy układ przestrzenny.

Układu tego nie można rozumieć jako charakteryzującego tylko zabudowę ulicy [...] oraz najbliższej okolicy. Nie można także, w związku z tym, odczytywać treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków, jako wskazującego na brak przynależności do tego układu dawnego budynku [...]. To, że według decyzji o wpisie do rejestru wskazano, że na terenie układu urbanistycznego występuje zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi w typie willowym z przełomu XIX/XX w, drewniana z kamieniem, nie oznacza, że do układu należą tylko budynki położone wzdłuż głównej drogi.

Granice układu wpisanego do rejestru określa rozstrzygnięcie o wpisaniu miasta [...] do rejestru.

Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, granice te potwierdzają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego, dokonany decyzją z dnia 26 lutego 1980 r. wpis [...] – miasta obejmuje również nieruchomość przy ul. [...].

W ramach odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. odnotować jeszcze trzeba, że Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, trafnie powołał się na wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1187/16, według którego, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego czy zespołu budowlanego oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikająca z wpisania do rejestru zabytków jednego z ww. rodzajów zabytków nieruchomych. Dodać warto, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że określony w decyzji o wpisie z 1980 r. przedmiot ochrony konserwatorskiej rozpatrywać można w oparciu o aktualną legalną definicję historycznego układu urbanistycznego zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), dalej także: "u.o.z.").

Bezpodstawna jest sformułowana w zarzucie I.1)3. teza, że nie wskazano elementów, które potwierdzają zabytkowy charakter obiektu. Zabytkowy charakter wynika z wpisania do rejestru. Czym innym jest ewentualna utrata wartości zabytkowych, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.o.z. Okoliczności świadczących o takiej utracie skarżący nie wykazał.

Niezależnie od tego, dostrzec trzeba, że Sąd pierwszej instancji przedstawił indywidualne cechy budynku. Nawiązując do zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "podniesiono, iż budynek objęty rozpatrywanym podaniem stanowi cenny przykład oryginalnego elementu chronionego układu, na którym się znajduje. Wskazano przy tym na jego walory architektoniczne, świadczące o jego wartości zabytkowej, oraz na jego walory historyczne podkreślając, że stanowi oryginalny element historycznego obszaru miasta [...]. Wskazano w konsekwencji na to, że jego rozbiórka spowoduje jego nieodwracalne usunięcie z krajobrazu kulturowego miejscowości, powodując uszczerbek dla historii tego terenu.

Dokonując takiej oceny wzięto pod uwagę dokumenty załączone do wniosku, m.in. w postaci zdjęć "aktualnych" obrazujących obecny stan przedmiotowego budynku, jak i zdjęć archiwalnych przedstawiających tenże budynek w okresie jego świetności; zasadnie przy tym uznano, że pomimo złego stanu, obiekt ten nadal zachował walory zabytkowe".

Oceny kompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można dokonywać w oderwaniu od zaaprobowanej wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jeśli ta polega na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, trzeba mieć na względzie także treść uzasadnienia decyzji tego organu. W związku z tym warto, w odniesieniu do stanu budynku, przypomnieć opis budynku dawnego domu wypoczynkowego [...], przedstawiony w uzasadnieniu decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 września 2021 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, na podstawie oględzin, że budynek oznaczony w protokole oględzin numerem 1, posiada zachowaną historyczną bryłę. Elewacje tynkowane, otwory okienne częściowo przemurowane (z dobudowanymi wtórnie dobudówkami od strony południowej oraz salą jadalną po stronie wschodniej). Część stolarki posiada dekoracyjne ceglane obramienia okienne. Dach w większości pozbawiony poszycia z blachy płaskiej i wyłazów dachowych. Dach nad jadalnią z blachy trapezowej. Elewacja wejściowa (północna) licowana cegłą. Stolarka okienna drewniana – częściowo zachowana historyczna. Cokół murowany z ciosów kamiennych. W strefach okapowych dekoracyjne deskowanie. Otwory okienne w elewacji północnej i zachodniej o nadprożach łukowych. Elewacja zachodnia licowana deską w poziomie parteru i piętra. Cokół kamienny z otworami okiennymi z obramieniami z cegły.

Pomijając nawet oczywistość okoliczności faktyczno-prawnej wpisania budynku jako części zabudowy układu urbanistycznego miasta [...] do rejestru zabytków, uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżony wyrok w powiązaniu z uzasadnianiami decyzji organów obu instancji szczegółowo charakteryzuje elementy obrazujące wartości zabytkowe budynku.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. sprecyzowanemu w zarzutach oznaczonych numerami I.1)3,4 skargi kasacyjnej, nie pominięto stanu technicznego budynku oznaczonego nr 1.

Według Sądu pierwszej instancji, prawidłowo stwierdzono, że stan obiektu nie wyklucza możliwości wykonania jego remontu i dalszego jego funkcjonowania po przeprowadzeniu niezbędnych prac.

Sąd nie zanegował tego, że budynek jest w złym stanie technicznym, co jest niewątpliwie skutkiem zaniedbań ze strony właściciela. Uznał, że nawet z przedstawionej przez skarżącego prywatnej ekspertyzy nie wynika bezwzględna konieczność rozbiórki.

Poza tym, jak kontynuował Sąd, oględziny wykonane przez organ I instancji nie potwierdzają tak złego stanu budynku jak przedstawiono w ww. ekspertyzie. Nawet pobieżna analiza dołączonych do ekspertyzy zdjęć nie potwierdza zawartego w nim opisu uszkodzeń. W szczególności odnosi się to do spękań murów. Jeżeli faktycznie istnieją, to w rozmiarze znacznie mniejszym, niż wskazywała by na to ekspertyza.

Natomiast szczegółowe ustalenia w tym zakresie zostały opisane w uzasadnieniach decyzji organów. W uzasadnieniu decyzji Dolnośląskiego WKZ stwierdzono, że w holu wejściowym i klatce schodowej częściowo zawalony strop. Widoczne zawilgocenia ścian. Zachowany układ przestrzenny. Wykończenie wnętrz wtórne, liczne uszkodzenia tynków wewnętrznych. Zachowana kamienna klatka schodowa na piętro. Balustrady stalowe wtórne. Strop nad holem na piętrze częściowo zawalony. Część sufitów ze śladami zalania. Na poddaszu ubytki w pokryciu dachu.

W uzasadnieniu decyzji Ministra, po wyrażeniu oceny, że nie udowodniono by budynek znajdował się w stanie katastrofy budowlanej, przytoczono ustalenia przedstawione w Ekspertyzie dołączonej do wniosku o rozbiórkę. Nawiązano do stwierdzeń autorów Ekspertyzy, że budynek jest w złym stanie ze względu na utrzymujące się zawilgocenie i jego negatywne skutki. Połacie dachowe zawierają ubytki, przez które przedostają się do wnętrza wody opadowe, co spowodowało uszkodzenie poszczególnych elementów konstrukcji budynku, w tym m.in. miejscowe zerwanie stropów, próchnienie elementów drewnianych, zagrzybienie, zmurszenie cegieł i zapraw w spoinach. Rynny, obróbki blacharskie i rury spustowe są wybrakowane.

W uzasadnieniu decyzji Ministra nie podjęto próby zakwestionowania tego stanu rzeczy.

Natomiast zdaniem Ministra, wskazane przez autorów Ekspertyzy występowanie w obrębie ścian pęknięć o charakterze konstrukcyjnym, nie zostało potwierdzone przez dołączone fotografie. Wykonane zdjęcia elewacji potwierdzają ustalenia o zawilgoceniu konstrukcji, pogorszeniu stanu zachowania ceglanego lica oraz częściowym wypłukaniu zaprawy w spoinach. Autorzy wykonali pomiar wilgotności murów fundamentowych, w wyniku czego ustalono, że są one znacznie zawilgocone. Wynika to m.in. z braku odpowiedniej izolacji pionowej i poziomej. W konsekwencji wilgoć podciąga kapilarnie w wyższe partie murów.

Powyższe uwagi w znacznym stopniu uprawniają do przyjęcia, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80, 84 § 1, 107 § 3 K.p.a. polegającego na oddaleniu skargi, mimo nienależytego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia przez organy administracyjne postępowania w sposób nieprawidłowy, bo niepełny, nie uwzględniający i niewyjaśniający wszystkich okoliczności sprawy.

W pierwszym rzędzie ocena o bezzasadności dotyczy zarzutu sformułowanego w punkcie I.3) lit. d skargi kasacyjnej. Jak wyżej stwierdzono, przynależność obiektu do układu urbanistycznego nie budzi wątpliwości.

Omówienia wymagają zagadnienia podniesione w części zarzutu nr I.3) lit. a, lit. b i lit. c.

Organ pierwszej instancji uznał, że stwierdzony na oględzinach stan zachowania obiektu jest jasny do określenia, w związku z czym nie było podstaw do zasięgania dodatkowych opinii specjalistycznych z zakresu architektury, urbanistyki, czy budownictwa.

Organ odniósł się jednak obszernie w sposób merytoryczny do możliwości podjęcia działań rewitalizacyjnych, które doprowadzą obiekt do właściwego stanu technicznego. Zużyte lub niewłaściwe elementy mogą zostać wymienione na nowe materiały, spełniające niezbędne wymagania techniczne. Możliwe jest wykonanie nowych izolacji (z wykluczeniem zewnętrznej termomodernizacji ścian posiadających detal architektoniczny), odbudowa stropów (z dopuszczeniem zastosowania współczesnych technologii, umożliwiających dodatkowe usztywnienie konstrukcji ścian), tak samo jak wymiana uszkodzonej konstrukcji więźby dachowej, co w ocenie organu nie wpłynie na zachowanie walorów zabytkowych budynku, ponieważ zasadnicza bryła budynku nie zmieni się. Organ, w wyniku indywidualnego postępowania, może dopuścić możliwość wymiany stolarki okiennej, czy drzwiowej, pod warunkiem odtworzenia historycznych podziałów, w tym szprosów. Zachowana w tym przypadku częściowo oryginalna stolarka umożliwia tego typu prace odtworzeniowe. W ramach działań rewitalizacyjnych zastosować można pokrycie dachowe wzorowane na oryginalnym, tak samo jak deskowanie ścian.

Organ dodał, ze pełnomocnik strony nie wskazał, a tym samym nie wniósł do protokołu uwag wskazujących na realne zagrożenie katastrofą budowlaną. Autor Ekspertyzy sam wskazał zaś, że odstąpił od obliczeń statycznych. Użył określenia "zaleca się rozbiórkę budynku". Zdaniem organu, jest to jasne wskazanie, że brak jest bezwzględnej konieczności całkowitej rozbiórki budynku. Organ potwierdził to podczas oględzin. W ocenie organu, zużycie pewnych elementów budynku kwalifikujących do remontu, czy wymiany nie uzasadnia całkowitej rozbiórki budynku, stanowiącego oryginalny element zabytkowego układu urbanistycznego posiadającego nadal walory zabytkowe.

Według organu, dowód z Ekspertyzy nie okazał się wystarczający dla uznania słuszności wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku,

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy prawidłowo ustaliły stan techniczny budynku, w stopniu uprawniającym do odmowy zastosowania dyspozycji z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Organy ochrony zabytków są organami specjalistycznymi w zakresie ochrony zabytków. Nie oznacza to, że ich kompetencja ograniczona jest do oceny wartości zabytkowych zabytków. W zakresie w jakim te wartości są oceniane, jest to w sposób nieuchronny powiązane z oceną stanu zachowania obiektów budowlanych.

Wskazać trzeba, że w art. 91 ust. 4 pkt 1-9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazano szereg zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obok zadań wymagających oczywistej kompetencji merytorycznej z dziedziny ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, w art. 91 ust. 4 pkt 5 wskazano, że do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy sprawowanie nadzoru nad prawidłowością prowadzonych badań konserwatorskich, architektonicznych, prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań przy zabytkach oraz badań archeologicznych.

Jest zatem niewątpliwe, że kompetencja specjalistyczna organów konserwatorskich, w zakresie w jakim wiąże się z ochroną zabytków, obejmuje także ocenę robót budowlanych przy zabytkach.

W zależności od indywidualnych okoliczności sprawy, konserwator zabytków może zatem sam dokonywać ocen w zakresie określonym w art. 13 ust. 1 u.o.z. W razie zaistnienia okoliczności wymagających zasięgnięcia wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa wykraczających poza kompetencje organu ochrony zabytków, powinien on dopuścić dowód z opinii biegłego.

W niniejszej sprawie takiej potrzeby nie było. Na podstawie oględzin organy ustaliły stan zachowania budynków z punktu widzenia technicznego. Ustalenia te nie zostały skutecznie zakwestionowane przez stronę skarżącą. Merytoryczne ustalenia w odniesieniu do stopnia zniszczenia oraz możliwości i skuteczności działań rewitalizacyjnych, powołujące się na własne obserwacje oraz odniesienie się do Ekspertyzy przedłożonej przez skarżącego, nie naruszają zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.

Przekonujące jest nadto wykazanie przez organ, że wnioski z Ekspertyzy o konieczności rozbiórki budynku zostały oparte na twierdzeniach niepopartych wymaganymi badaniami statycznymi.

Nie ma podstaw do zakwestionowania kompetencji organów w zakresie specjalistycznej oceny, czy uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej.

Wbrew tezom kasacji sformułowanym w zarzutach oznaczonych numerami I.3) lit. b i c, organy wykazały, że wykonanie konkretnych robót spowoduje zachowanie obiektu i utrzymanie jego wartości zabytkowych. Prace te zostały wyżej opisane.

Nie doszło także do przerzucenia na skarżącego ciężaru dowodu co do istnienia technicznej możliwości zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowej. Organy oparły się na własnych ustaleniach, wskazując że Ekspertyza przedłożona przez skarżącego nie podważa tych ustaleń w omawianym zakresie. Organy, uwzględniając aktywność dowodową strony, zgodnie z art. 7 K.p.a. podjęły czynności dowodowe z urzędu i na wniosek strony.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i uznanie, że istniały podstawy do wydania decyzji odmownej, a tym samym wydana decyzja nie stanowi przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego.

Z uwagi na podniesienie kwestii uznania w przytoczonym zarzucie kasacji, należy sformułować kilka uwag na temat charakteru decyzji przewidzianej w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzje w przedmiocie pozwolenia na działania wymienione w innych przepisach art. 36 ust. 1, nie mają charakteru uznaniowego, przy rozumieniu uznania jako przyznanej organowi swobody wyboru konsekwencji. Tak rozumiane uznanie musi być oddzielone od swobody organu związanej z wykładnią prawa przy normach niedookreślonych, a także od swobodnej oceny materiału dowodowego. Uznanie administracyjne będące instytucją materialnoprawną związane jest z luzem decyzyjnym przyznanym organowi administracji publicznej, w którym organ ten przy zaistnieniu przesłanek przyznania uprawnienia oraz braku przesłanek negatywnych, może to uprawnienie przyznać, ale nie jest do tego zobowiązany, tak jak w przypadku decyzji o charakterze związanym (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 52—66; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 582-583).

Z taką klasyczną, pełną sytuacją uznaniową w zakresie wyboru konsekwencji nie mamy do czynienia w odniesieniu do pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1.

Jak stwierdzono w orzecznictwie, niewskazanie w ustawie konkretnych okoliczności, z którymi należy wiązać dopuszczalność podjęcia wnioskowanych przez inwestora działań, wynika bowiem z założenia, na którym oparł się ustawodawca, że dozwolony przedmiot, sposób, czy też zasięg działań przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego.

Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11, ONSA i wsa 2013/4/64).

W sytuacji, w której budynek dawnego ośrodka wypoczynkowego [...], mimo częściowego zniszczenia i co za tym idzie złego stanu technicznego nie utracił wartości zabytkowych, odmowa pozwolenia na rozbiórkę nie stanowi wyrazu dowolności w działaniu organu, ale jest konsekwencja realizacji norm zadaniowych zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ma podstaw do przyjęcia, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. został niewłaściwie zastosowany.

Natomiast przejawy niewłaściwego zastosowania wskazane w punktach II.1) lit. a), b) i c) skargi kasacyjnej w rzeczywistości stanowią powtórzenie zarzutów procesowych omówionych w poprzedzających rozważaniach.

Przypomnieć jedynie można, że argumentacja prezentowana przez organ w zakresie cech zabytkowych obiektu jest merytoryczna, w sposób szczegółowy odnosi się do całokształtu okoliczności dotyczących danego zabytku.

Bezzasadny jest zarzut, według którego, w zakresie oceny stanu technicznego obiektu, argumentacja organu nie przedstawia merytorycznej wartości. Organy konserwatorskie w okolicznościach niniejszej sprawy posiadają wystarczający stopień kompetencji do oceny stanu technicznego obiektu.

W zakresie przedstawienia istotnych cech części historycznego układu urbanistycznego, w którym znajduje się obiekt, w tym w szczególności jego granic, organy przedstawiły przekonującą argumentacje własną, a Sąd pierwszej instancji zasadnie przypomniał związane stanowiskiem w tym zakresie wyrażonym w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od skarżącego na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.