II SA/Gl 1033/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-03-10	
Data wpływu	2009-11-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Iwona Bogucka /przewodniczący/
Rafał Wolnik
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II GSK 692/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 19 poz 115;  art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 12 pkt 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. nałożył na B. B., właściciela przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], karę pieniężną w wysokości [...] zł. Kara ta została nałożona w związku z zajęciem przez ukaranego bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] w G., stanowiącej drogę krajową. Przedmiotowe zajęcie pasa drogowego miało miejsce w dniach [...] kwietnia oraz [...]roku i polegało na umieszczeniu w granicach pasa drogowego przyczepy wyposażonej w czterostronną reklamę o treści "A" o powierzchni ekspozycyjnej [...]m². W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.). Wysokość wymierzonej kary obliczona została jako iloczyn powierzchni reklamowej ([...] m²), liczby dni w których doszło do zajęcia pasa drogowego (7) oraz 10 krotnej stawki opłaty ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...]z dnia [...] r. ([...]zł).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pracownicy ZDM stwierdzili umieszczenie w wyżej wskazanych dniach przyczepy z zamontowanym na niej nośnikiem reklamowym w pasie drogowym ul. [...] Okoliczność ta została udokumentowana zdjęciami oraz sporządzonymi protokołami. Właściciel przyczepy został poinformowany został poinformowany o planowanych w dniu [...] roku oględzinach miejsca umieszczenia reklamy. Na oględziny te B. B. się nie stawił usunął jednak z pasa drogowego przyczepę wraz z nośnikiem reklamowym. W następny dniu stawił się on natomiast wraz z pełnomocnikiem w siedzibie ZDM, gdzie został zapoznany ze zgromadzonymi w sprawie dowodami.

W odwołaniu od tej decyzji B. B. domagał się jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Zarzucił wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie. W szczególności odwołujący się podał, że przywołane przepisy nie dawały podstaw do przyjęcia iż nie powodujące jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu drogowego krótkotrwałe zaparkowanie w pobliżu drogi sprawnej technicznie, zarejestrowanej i ubezpieczonej przyczepy samochodowej przewożącej ładunek w postaci tablic zawierających zdjęcia i napisy stanowi świadome i samowolne zajęcie pasa drogowego. B. B. zarzucił ponadto wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu jakichkolwiek przesłanek i powodów pozwalających przyjąć, że przyczepa została zaparkowana w pasie drogowym.

W piśmie z dnia [...] roku pełnomocnik odwołującego się uzupełniła argumentację odwołania podnosząc dodatkowo brak legitymacji procesowej biernej po stronie jej mocodawcy. Przyznała, że odwołujący się jest właścicielem przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], jednak wynajmuje ją J. D. Wobec tego nie może on ponosić odpowiedzialności za działania najemcy, a w szczególności za zaparkowanie przedmiotowej przyczepy na terenie należącym do Zarządu drogi oraz za rodzaj przewożonego ładunku. Tym samym w jego ocenie decyzja została skierowana do niewłaściwej osoby. W załączeniu do tego pisma pełnomocnik B. B. dołączyła poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię "umowy dzierżawy powierzchni reklamowej" zawartej w dniu [...]roku.

Decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej swojego orzeczenia Kolegium wskazało art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wskazało, że konieczność posiadania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 1 i ust 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W szczególności zezwolenie takie dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlowego niezwiązanych z potrzebami utrzymania ruchu drogowego oraz reklam. W ślad za poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 roku, I OSK 1408/05, [w:] LEX nr 281425, SKO uznało, że przypadek zaparkowania w granicach pasa drogowego pojazdów zawierających napisy czy oznaczenia firmy musi być rozpatrywany indywidualnie, nie można jednak aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego przyczepa z zamontowaną na platformie reklamą umieszczona została niewątpliwie w pasie drogowym ul. [...], co potwierdza dołączona do decyzji I instancji mapa zasadnicza z zaznaczeniem miejsca jej postawienia. SKO uznało, że wymiary powierzchni reklamowej umieszczonej na przyczepie, jej ustawienie w znacznej odległości od siedziby przedsiębiorstwa należącego do skarżącego i pozostawienie jej bez samochodu przez dłuższy okres czasu pozwalają na potraktowanie przedmiotowej przyczepy jako reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w piśmie odwołującego się z dnia [...] roku Kolegium stwierdziło, że z § 2 umowy dzierżawy wynika iż wydzierżawiający jest właścicielem reklam umieszczonych na przyczepach. Zdaniem organu okoliczność, że przyczepy pozostawały w dyspozycji dzierżawcy nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, zaś ewentualne spory związane z nałożoną karą za zajęcie pasa drogowego mogą zostać rozwiązane w postępowaniu cywilnym. SKO zwróciło także uwagę na poważne rozbieżności zachodzące między przywołanym pismem, a treścią wniesionego odwołania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. B. B. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie decyzją SKO art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że właściciel przyczepy samochodowej, na której umieszczono reklamę jest osobą zajmującą pas drogowy w sytuacji, gdy przyczepa ta została przez niego wydzierżawiona osobie trzeciej, która to osoba umieściła przyczepę we wskazanym w decyzji miejscu. W uzasadnieniu skarżący zauważył, że ustawa o drogach publicznych oraz rozporządzenie w sprawie udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie definiują kogo należy rozumieć za zajmującego pas drogowy. Literalna wykładnia art. 40 ustawy nakazuje zwrócić jednak większą uwagę na osobę, która samodzielnie i z własnej woli umieszcza określony przedmiot w obszarze pasa drogowego, niż na osobę właściciela tego przedmiotu. W większości przypadków osobą odpowiedzialna za zajęcie pasa drogowego będzie właściciel, niemniej mogą się zdarzyć przypadki - jak w niniejszej sprawie - w których właściciel przedmiotu oddał go na mocy odpłatnej umowy innej osobie do korzystania. W takiej sytuacji jest oczywistym, że właściciel nie może ponosić odpowiedzialności za działania osoby, której oddał ten przedmiot. Jednocześnie skarżący przyznał, że początkowo nałożenie na niego kary było uzasadnione, bowiem organ nie wiedział kto w rzeczywistości dokonał zajęcia pasa drogowego. Jednak po udokumentowaniu, że odpowiedzialność za zajęcie pasa winien ponosić dzierżawca przyczepy, który nią faktycznie i prawnie władał i który umieścił ją we wskazanym w decyzji miejscu orzeczenie powinno zostać zmienione z uwagi na brak legitymacji procesowej biernej po stronie skarżącego. Pełnomocnik skarżącego wyjaśniła także, że rozbieżność między odwołaniem a pismem skarżącego z dnia [...] roku wynikała ze zbyt późnego powiadomienia jej przez mocodawcę o zawartej umowie dzierżawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie narusza bowiem prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Sąd władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi <Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej zwanej p.p.s.a.>). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie w świetle ust. 2 pkt 3 (in fine) tego artykułu jest w szczególności wymagane w przypadku umieszczania w pasie drogowym reklam. Zgodnie z definicja ustawową zamieszczoną w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych określenie "reklama" oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonymi w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W przywołanym ustawowym rozumieniu reklamy mieści się wyposażona w nośnik reklamowy przyczepa stanowiąca zgodnie z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem.

Bezsporne w sprawie jest, że skarżący nie uzyskał zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w G. na postawienie w jego obrębie przyczepy z nośnikiem reklamowym. W ocenie Sądu znajdująca się w aktach administracyjnych ( K – 1) kopia mapy ewidencyjnej przedstawiająca odcinek ulicy [...] w G., na której zostało naniesione miejsce postoju przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], nie pozostawia wątpliwości, że przyczepa ta umieszczona została w pasie drogowym ul. [...] Zdaniem skarżącego sporną między stronami jest kwestia, na kogo winna zostać nałożona administracyjna kara pieniężna przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Postępowanie organu I instancji w kwestii ustalenia osoby odpowiedzialnej za zajęcie pasa drogowego zdaniem Sądu ocenić należy jednak jako prawidłowe. Okoliczności faktyczne sprawy nie wskazywały bowiem na to by przyczepa znalazła się w pasie drogowym wskutek okoliczności, za które właściciel przyczepy nie ponosi odpowiedzialności (np. gdyby została porzucona przez sprawcę kradzieży lub z innych przyczyn umieszczona przez osobę trzecią wbrew woli właściciela). Okoliczności takich nie podniósł również w trakcie postępowania przed organem I instancji właściciel pojazdu. Podkreślenia wymaga, iż właściciel jak i jego profesjonalna pełnomocnik brali czynny udział w postępowaniu, w tym zostali zapoznani z materiałem dowodowym i nie wnieśli do niego żadnych zastrzeżeń. Także w odwołaniu B. B. potwierdził, że zaparkowanie przyczepy w pasie drogowym stanowiło jego działanie, wskazując jedynie na brak świadomości iż działanie takie było niedozwolone. Odwołujący się nie widział więc niczego nagannego i niezgodnego z prawem w takim działaniu, które miało miejsce w ciągu kilku przypadających po sobie dni. Także w ciągu kolejnych przeszło dwóch miesięcy trwania postępowania drugoinstancyjnego odwołujący nie kwestionował przyznanych przez siebie faktów.

W skardze zasadnie podniesiono, że brzmienie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dowodzi, iż karę administracyjną na podstawie tego przepisu wymierza się co do zasady podmiotowi, który bez zezwolenia zarządcy drogi zajął pas drogowy. Wykładnię taką potwierdza także brzmienie § 1 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Jak wyżej wykazano zgromadzone w sprawie dowody przemawiają jednocześnie za przyjęciem stanowiska organów obu instancji, że to skarżący zajął bez zezwolenia pas drogowy ul. [...] Wbrew zaprezentowanemu w skardze stanowisku przedłożona przez B. B. kopia umowy dzierżawy powierzchni reklamowej z dnia [...]roku, którą zawarł on z J. D. nie dowodzi jednak, że przedmiotowa kara pieniężna winna zostać nałożona na dzierżawcę. Przedmiotem tej umowy nie była, bowiem – jak zdaje się sugerować pełnomocnik skarżącego - dzierżawa przyczep samochodowych lecz dzierżawa nośników reklamowych usytuowanych na tych przyczepach. Treść postanowień przywołanej umowy wskazuje zatem, że w istocie dotyczy ona dzierżawy powierzchni reklamowej, podobnie jak to ma miejsce w przypadku słupów, czy tablic reklamowych. Za taką wykładnią postanowień analizowanej umowy przemawiają w szczególności postanowienia zawarte w jej § 10, w którym skarżący zastrzegł sobie prawo wypowiedzenia umowy "w razie zaistniałych okoliczności utrudniających w znacznym stopniu lub uniemożliwiających ekspozycję reklamy, albo w wypadku wprowadzenia regulacji prawnych uniemożliwiających korzystanie z reklamy". Tym samym skład orzekający Sądu, aczkolwiek nie do końca podzielając argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że SKO prawidłowo przyjęło iż zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...]dokonał skarżący, a nie dzierżawca powierzchni reklamowej.

Z urzędu Sąd skontrolował także prawidłowość naliczenia wysokości nałożonej na skarżącego kary pieniężnej i doszedł do przekonania, ze została ona ustalona zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy o drogach publicznych.

Wobec powyższych ustaleń skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.