Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 137/22 w sprawie ze skargi Z. M. na bezczynność Burmistrza H. w przedmiocie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że Burmistrz H. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy dotyczącej zmiany decyzji o ustalenie odpłatności za pobyt skarżącego Z.M. w domu pomocy społecznej, III. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, IV. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi Z. M. (Skarżący) na bezczynność Burmistrza H. (Burmistrz) w przedmiocie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zobowiązał Burmistrza do rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt Skarżącego w domu pomocy społecznej w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Burmistrza na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych (pkt 3), wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 1.000 złotych (pkt 4) oraz zasądził od Burmistrza na rzecz Skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawie:

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz na podstawie art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508) - dalej: "u.p.s.", skierował Skarżącego do domu pomocy społecznej (dalej: "DPS") w S. i ustalił odpłatność za pobyt w DPS.

Decyzją z [...] marca 2021 r. Burmistrz, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmienił swoją decyzję z [...] sierpnia 2018 r. poprzez ustalenie, że odpłatność Skarżącego od 1 marca 2021 r. będzie wynosiła 70% jego dochodu, tj. 1.228,44 zł.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (dalej: "Kolegium") decyzją z [...] stycznia 2022 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z [...] marca 2022 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w H., działający z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 61 § 4 oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a., zawiadomił Skarżącego, że w związku z decyzją Kolegium z [...] stycznia 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w S. Pismem z [...] marca 2022 r. Kierownik MOPS w H. wystąpił do MOPS w W. z wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (część II) z siostrą Skarżącego J. K.

Pismem z [...] marca 2022 r. Kierownik MOPS w H. wystąpił do DPS w S. z wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (część IV, aktualizacja) ze Skarżącym.

Pismem z [...] marca 2022 r. Kierownik MOPS w H., na podstawie art. 61 § 4 oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a., zawiadomił Skarżącego, że w związku z decyzją Kolegium z [...] stycznia 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w S.

W dniu [...] kwietnia 2022 r. dyrektor DPS w S. przesłał do MOPS w H. aktualizację wywiadu środowiskowego sporządzonego ze Skarżącym.

W dniu [...] kwietnia 2022 r. MOPS w W. przesłał do MOPS w H. kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z J. K.

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. Kierownik MOPS w H., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 107 ust. 5b u.p.s., wezwał DPS w S. do usunięcia braków formalnych rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze Skarżącym poprzez dołączenie oświadczenia o jego stanie majątkowym oraz dokumentów potwierdzających wysokość dochodu wykazanego w wywiadzie.

W odpowiedzi (pismo z [...] kwietnia 2022 r.) dyrektor DPS w S. wskazał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz na podstawie zaświadczenia lekarza psychiatry z [...] marca 2021 r. pracownik socjalny odnotował w kwestionariuszu fakt, że z uwagi na stan zdrowia nie można uzyskać od Skarżącego wiarygodnego oświadczenia o stanie majątkowym. Wskazano również, że do aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, sporządzonego ze Skarżącym, dołączono ostatnią decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") o podwyższeniu renty i ponownym obliczeniu wysokości świadczenia uzupełniającego. Zaznaczono, że DPS w S. nie otrzymał innej dokumentacji potwierdzającej wysokość dochodu. Poinformowano, że w przypadku wątpliwości dotyczących wysokości uzyskanego przez mieszkańca dochodu kierownik ośrodka pomocy społecznej, na podstawie art. 105 ust. 3 u.p.s., może wystąpić do ZUS z wnioskiem o udostępnienie informacji, o których mowa w art. 23a ust. 2 pkt 19, w celu weryfikacji prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Pismem z [...] maja 2022 r. kierownik MOPS w H. wystąpił do ZUS o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, tj. informacji o uzyskanym przez Skarżącego dochodzie za luty 2022 r. W odpowiedzi (pismo z [...] czerwca 2022 r.) ZUS poinformował, że wysokość świadczenia emerytalno-rentowego Skarżącego za luty 2022 r. wyniosła 1.094,37 zł netto.

Pismem z[...] sierpnia 2022 r. Skarżący wystąpił do Kierownika MOPS w H. z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. W odpowiedzi (pismo z [...] sierpnia 2022 r.) Kierownik MOPS w H. poinformował, że całość dokumentacji dotycząca Skarżącego została przesłana do Kolegium, w związku z czym Organ oczekuje na stanowisko Kolegium w tej sprawie, gdyż ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji miałoby wpływ na wynik wszczętego postępowania.

Pismem z [...] września 2022 r. Skarżący wystąpił do Kolegium z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. W odpowiedzi (pismo z [...] września 2022 r.) Kolegium poinformowało, że sprawa z odwołania Skarżącego od decyzji Burmistrza z [...] marca 2021 r. została rozpatrzona decyzją z [...] stycznia 2022 r. i z całością akt przekazana do MOPS w H. za potwierdzeniem odbioru z [...] stycznia 2022 r. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że nie prowadzi żadnego postępowania w ww. sprawie. Pismem z [...] października 2022 r. Skarżący, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wniósł do Kolegium ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie.

Pismem z [...] listopada 2022 r. Kierownik MOPS w H. przekazał ponaglenie do Kolegium odnosząc się do postawionych w nim zarzutów.

W dniu [...] listopada 2022 r. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyła skargę na bezczynność Organu wnosząc o: 1) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności i jednocześnie zobowiązanie Organu do wydania w terminie nie dłuższym niż 14 dni od zwrotu temu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności decyzji kończącej postępowanie w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w S.; 2) stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości 25.000 zł; 4) zasądzenie od Burmistrza ha rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł; 5) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu wszelkich kosztów postępowania, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kierownik MOPS w H., działający z upoważnienia Burmistrza, wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie w stosunku do Burmistrza jako skierowanej do organu, który nie prowadzi przedmiotowego postępowania, o którym mowa w skardze.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga jest niezasadnie skierowana do Burmistrza, gdyż zarządzeniem z [...] lipca 2005 r. Burmistrz przekazał swoje uprawnienia do prowadzenie spraw z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy na rzecz Kierownika MOPS w H. Podkreślono, że z faktu tego strona skarżąca w pełni zdaje sobie sprawę, a w szczególności zdaje sobie z tej okoliczności sprawę personel DPS S., jak i pełnomocnik Skarżącego, którego to stan zdrowia potwierdzony przez lekarza psychiatrę zaświadczeniem z [...] marca 2021 r. uniemożliwia złożenie oświadczenia o stanie jego majątku. Ta okoliczność wprost wskazuje, że wydanie przez MOPS w H. nowej decyzji w zakresie opłaty za pobyt w DPS nie jest kwestią poruszaną przez Skarżącego, którego pobyt jest na bieżąco opłacony przez Gminę H. w kwocie miesięcznej w wysokości 4.053,36 zł. W ocenie Organu tak skarga na bezczynność, jak i złożone dwa tygodnie wcześniej ponaglenie (które nie zostało jeszcze rozpatrzone), wskazują, że są to tożsame działania DPS S., a skarga nie ma na celu ochrony interesu Skarżącego, a faktycznie jest skierowana w interesie DPS. Na marginesie zauważono, że jeżeli w 2021 r. lekarz psychiatra stwierdza, że Skarżący nie jest w stanie złożyć oświadczenia majątkowego to konieczne jest dokonanie sprawdzenia, czy był i czy jest on w stanie skutecznie udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania w niniejszej sprawie, czy posiada swobodę i świadomość wyrażenia takiego oświadczenia woli. Zdaniem Organu zaprezentowane w skardze stanowisko nie odpowiada w pełni stanowi faktycznemu, bowiem [...] listopada 2022 r. do MOPS w H. wpłynęło ponaglenie Strony (pismo z [...] października 2022 r.), z którego wynika, że MOPS w H. nie podejmuje żadnych działań za wyjątkiem wymuszonych przez pełnomocnika Strony. Podkreślono, że MOPS w H. w zakreślonym terminie 7 dni dokonał przekazania ponaglenia do Kolegium wraz ze swoim stanowiskiem i przedłożonymi dowodami, zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odnosząc się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu strony skarżącej, która złożoną w niniejszej sprawie skargą zwalcza bezczynność Burmistrza, a nie kierownika MOPS w H. Fakt udzielenia w 2005 r. upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy nie spowodował zmiany właściwości organu.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że sprawa dotycząca zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a, tym samym organ pozostaje bezczynny. Stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, po przekazaniu ich Organowi (po uchyleniu przez Kolegium decyzji Burmistrza z [...] marca 2021 r.), co miało miejsce [...] stycznia 2022 r., organ dopiero po ponad miesiącu ([...] marca 2022 r.) podjął pierwszą czynność w sprawie, którą było zawiadomienie Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w S. Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ w odpowiedzi na skargę nie wytłumaczył przyczyny takiego opóźnienia. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że nic nie stało na przeszkodzie, aby zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i wnioski o przeprowadzenie wywiadów środowiskowych zostały przygotowane i wysłane tego samego dnia. W ocenie Sądu I instancji takie postępowanie Organu świadczy o braku koncentracji czynności procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wyjaśniając, że działania Organu w sprawie dotyczącej zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Burmistrz nie wydał decyzji w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił Strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Sąd I instancji podkreślił, że w odpowiedzi na wniosek Skarżącego o udzielenie informacji o stanie sprawy Burmistrz podał nieprawdziwą informację, jakoby całość dokumentacji dotycząca Strony została przekazana do Kolegium (czemu organ nie zaprzeczył). W jego ocenie takie postępowanie Organu godzi w sformułowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Przyznając sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. Sąd I instancji stwierdził, że będzie ona stanowić odpowiednią rekompensatę dla Skarżącego za uszczerbek, jakiego doznał na skutek nieefektywnego procedowania przez Burmistrza jego sprawy, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla Organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.

Wymierzając organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy, w tym długotrwałość okresu bezczynności oraz brak podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych (od 24 stycznia 2022 r. do 3 marca 2022 r. i od 27 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r.) potwierdzały potrzebę dyscyplinowania Organu w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Burmistrz zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności:

a) art 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę dokonaną przez WSA w wyniku subiektywnego wyboru dowodów, którym WSA dał wiarę, błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, tym samym wydanie orzeczenia stwierdzającego pozostawanie Burmistrza w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie Skarżącemu odszkodowania i nałożeniem na organ grzywny;

b) art. 149 § 1 pkt 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 z uwzględnieniem art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w pkt 1 zaskarżonego wyroku "zobowiązującego" Burmistrza do rozpoznania sprawy dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w sytuacji zakończenia postępowania przez organem I instancji [...] grudnia 2022 r. poprzez wydanie decyzji nr [...] z dnia [...]grudnia 2022r.;

c) art. 115 p.p.s.a. w zw. z art. 32 i 33 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, w sytuacji gdy z treści akt postępowania w sposób jednoznaczny wynikało, że postępowanie dotyczy okoliczności z przed prawie trzech lat, jest związane ze szczególną sytuacją życiową Skarżącego, istnieniem poważnej przesłanki braku możliwości składnia przez niego skutecznych oświadczeń woli i wiedzy, co może skutkować uznaniem, że nie jest on prawidłowo reprezentowany w toku trwających postępowań w tym postępowania w przedmiocie skargi na bezczynności organu;

2) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 35 § 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu i w konsekwencji bezzasadnym uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie ww. zarzutów Organ wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej i skierowanie jej na rozprawę celem rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Burmistrza kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ podkreślił m.in., że postępowanie administracyjne zainicjowane ponownie decyzją Kolegium z [...] stycznia 2022 r. zostało zakończone z dniem [...] grudnia 2022 r., o czym Sąd pierwszej instancji nie został wcześniej poinformowany ze względu na braki kadrowe organu, tym samym Organ na dzień wydawania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie pozostawał w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Odnosząc się do argumentów Organu dotyczących ewentualnego braku zdolności do czynności prawnych Skarżącego ze względu na jego stan zdrowia psychicznego, a co za tym idzie zarzut jego nieprawidłowego reprezentowania w postępowaniu należy wskazać, że rzeczywiście zgodnie z art. 13 § 2 k.c. "Dla ubezwłasnowolnionego całkowicie ustanawia się opiekę, chyba że pozostaje on jeszcze pod władzą rodzicielską" tym niemniej, w niniejszej sprawie zarzut ten jest o tyle niezasadny, że organ nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających swoje stanowisko. W aktach sprawy nie widnieje ani postanowienie o ubezwłasnowolnieniu Skarżącego, ani nawet dokumenty z których wynikałoby, że postępowanie w takim zakresie się toczy. Tym samym, wobec nieprzedstawienia przez Organ stosownych dokumentów, nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywanie, czy spełnione są przesłanki do ubezwłasnowolnienia Skarżącego czy też nie.

Przechodząc do analizy zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że biorąc pod uwagę zarzut wynikający z pkt 1a petitum skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony a bo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Należy podkreślić, że organ na żadnym etapie, mimo wielokrotnego przekroczenia terminów ustawowych, nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadomił strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ odpierając zarzuty o pozostawaniu w bezczynności wskazał, że w wykonaniu decyzji [...] stycznia 2022 r. niezwłocznie przekazał wszystkie wcześniejsze decyzje do organu II instancji celem umożliwienia mu podjęcie działań w zakresie rozważenia konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Podkreślił, że po przekazaniu ww. dokumentów miał prawo oczekiwać uzyskania odpowiedzi od Kolegium. W jego ocenie stanowisko to znajduje potwierdzenie w piśmie MOPS w H. z dnia [...] grudnia 2022 r., kierowanym do Kolegium w związku z odpowiedzią na zainicjowane przez Skarżącego postępowanie- ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., w którym to m.in. ponownie wzywa organ II instancji o udzielenie informacji zmierzających do wszczęcia lub też nie stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji z [...] czerwca 2020 r. oraz informuje o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji [...] grudnia 2022 r. decyzji kończącej postępowanie przed MOPS w H.

W tym miejscu należy podkreślić, że jeżeli Burmistrz uważał, że ewentualne stwierdzenie przez Kolegium nieważności jego decyzji stanowiło kwestę prejudycjalną (czego tutejszy Sąd nie przesądza) to winien był zawiesić w związku z tym postępowanie, skoro zaś tego nie uczynił to miał obowiązek przestrzegania terminów wynikających z k.p.a.

Zatem argumenty podnoszone przez organ celem wykazania, że Sąd dokonał "subiektywnego" wyboru dowodów uznać należało za niezasadne.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w niniejszej sprawie rozpatrywane jest pozostawanie organu w bezczynności w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2022 r. oraz od [...] czerwca 2022 r. do [...] grudnia 2022 r., w których to okresach organ nie wykonał żadnej czynności, dodatkowo wadliwie informując Skarżącego, że nie dysponuje aktami sprawy zatem nie może jej rozpoznać. Tym samym nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że trudności kadrowe i organizacyjne organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zwalniają organu z obowiązku respektowania terminów określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 maja 2023 r. I OSK 48/23). Co istotne organ w odpowiedzi na skargę nie powoływał się na trudności kadrowe, argument ten podniósł dopiero w skardze kasacyjnej wyjaśniając, że z tego właśnie powodu nie poinformował Sądu w terminie o wydaniu decyzji.

Odnosząc się do kwestii wymiaru grzywny orzeczonej w tej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przepisie tym ustawodawca nie określił przesłanek miarkowania wysokości grzywny. Nie została także określona wysokość minimalna ani też nie wskazano jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i wysokości sumy pieniężnej pozostawiono zatem uznaniu sądu. Powyższe zawęża możliwość weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji podjętego w warunkach tak ogólnie zakreślonego uznania, ograniczając badanie poprawności tegoż rozstrzygnięcia do kwestii nieuwzględnienia w podjętym rozstrzygnięciu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżony wyrok w zakresie wysokości wymierzonej organowi grzywny oraz przyznanej sumy pieniężnej uznać wypada za odpowiadający prawu. Nie nosi on cech rozstrzygnięcia dowolnego, pomijającego istotne okoliczności sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutu 1b petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że w sprawach ze skargi na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po nowelizacji przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 p.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd.

W konsekwencji, zobowiązanie organu do wydania aktu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może nastąpić, gdy do chwili zamknięcia rozprawy, albo do chwili wydania orzeczenia w postępowaniu uproszczonym, organ pozostawał w bezczynności, tj. nie wydał aktu. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w zakresie dyspozycji z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, w sytuacji wydania przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2022 r., stanowi naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jest zatem oczywiste, że należało uchylić zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji nie był w posiadaniu informacji, że przedmiotowa decyzja została wydana, bowiem organ zaniechał powiadomienia Sądu o tym fakcie.

Ponadto Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w świetle znowelizowanych w 2015 r. przepisów p.p.s.a., to jest w świetle art. 149 par. 1 pkt 3 wyrok musi zawierać informację, czy organ dopuścił się bezczynności. Przepis ten został wprowadzony właśnie na wypadek zaistnienia sytuacji takich jak w analizowanej sprawie, kiedy już po wniesieniu skargi ustaje stan bezczynności – tj. wydany zostaje stosowny akt. Z tego powodu w punkcie II wyroku na podstawie art. 188 w związku z art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z uchyleniem punktu 1 wyroku Sądu pierwszej instancji zobowiązującego Burmistrza do dokonania czynności Sąd kasacyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku (punkt II wyroku).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego jako pkt 1c petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 115 p.p.s.a. w zw. z art. 32 i 33 k.p.a. należy uznać, iż jest on oczywiście niezasadny, gdyż jak wynika ze skargi i skargi kasacyjnej organ oczekiwał przeprowadzenia mediacji pomiędzy nim a DPS, a nie ulega wątpliwości, że DPS nie jest stroną niniejszego postępowania, tym samym przeprowadzenie takiej mediacji było niemożliwe.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 35 § 5 k.p.a. (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej) należy na wstępie podkreślić, iż jest to przepis prawa procesowego nie materialnego, więc został przypisany do wadliwej podstawy kasacyjnej. Dodatkowo, zwrócić należy uwagę, że zarzut naruszenia przepisów k.p.a. winien być powiązany z zarzutem naruszenia przepisów p.p.s.a. Sąd administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie.

W niniejszej sprawie orga nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W związku z tym, należy podkreślić, że jak wynika z akt sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostawał w bezczynności od [...] stycznia do [...] marca a następnie od [...] czerwca do [...] sierpnia 2022 r. Oznacza to, że przy ustalaniu okresu bezczynności Sąd nie uwzględnił okresu., w którym miało miejsce postępowanie dowodowe, tym samym zarzut nieuwzględnienia przy wyrokowaniu okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od Organu nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów skargę kasacyjną wniesioną w powyższym zakresie uznać należało za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, a w konsekwencji oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w punkcie III wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 206 p.p.s.a (pkt IV wyroku).