Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant referent stażysta Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. i J. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: ,,Minister") z [...] września 2018 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Z. M. oraz J. M. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w kwocie [...] zł, za nieruchomość położoną w [...]. oznaczoną jako działki nr [...], [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. M.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Uchwałą z dnia [...] października 1973 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. zatwierdziło plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zgodnie z którym teren położony w obrębie ulic [...] i [...]. przeznaczony został pod budownictwo jednorodzinne. Zarządzeniem z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...] Naczelnik Miasta [...] ustalił granice terenu budowlanego w mieście [...] i jego podziale na normatywne działki budowlane. Zarządzenie ogłoszono w dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1975 r. Zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192; dalej również: ,,ustawa o terenach budownictwa jednorodzinnego" lub "Ustawa z 1972 r.").

II.2. Decyzją z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] Naczelnik Miasta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł, za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną jako działki nr [...], [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność A. M., która to nieruchomość przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta [...]. nr [...] z dnia [...] lipca 1975 r. Decyzją z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika Miasta [...]. z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w M. oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2.

II.3. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Z. M. oraz J. M. (jako następcy prawni A. M.), reprezentowani przez adwokata, wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r., znak [...].

II.4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] W uzasadnieniu Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał w szczególności, że podstawą prawną decyzji z dnia [...] maja 1976 r. przyznającej odszkodowanie był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. oraz art. 8 ust. 8, 9 i 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm, dalej również ,,Ustawa z 1958 r." lub "ustawa wywłaszczeniowa"). W myśl art. 10 ust. 1 Ustawy z 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów o ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W ustawie o terenach budownictwa jednorodzinnego brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania. W przywołanym powyżej art. 10 ust. 1 wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem organu, przez zwrot "wypłaca się" należy z całą pewnością rozumieć czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Niemniej kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna. Organ zwrócił uwagę na to, że w ówcześnie obowiązujących przepisach brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Ustawodawca wskazał tylko, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Organ podkreślił, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym, zaś prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Ponadto, zasady ustalania odszkodowania w Ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Przyjęcie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 Ustawy z 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13). Organ przyjął również, że skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy k.p.a. Te zaś przepisy w ówczesnym brzmieniu nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.). Minister Infrastruktury i Budownictwa nie znalazł również podstaw do zakwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania, wskazując, że na podstawie powołanych w decyzji przepisów i norm biegły ustalił jako podstawę odszkodowania stawkę 10 zł za 1 m². A zatem ustalono kwotę odszkodowania za grunt w wysokości [...] zł, zaś wartość drzewostanu biegły obliczył na [...] zł. Łącznie [...] zł.

II.5. Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. Z. M. oraz J. M., wystąpili do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r.

II.6. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że nieruchomość położona w [...]. oznaczona jako działki nr [...], [...] o pow. [...] m2, stanowiąca własność A. M., przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta [...]. nr [...] z dnia [...] lipca 1975 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście [...] i jego podziale na normatywne działki budowlane. Zarządzenie z dnia [...] lipca 1975 r. zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane nieruchomości przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie zarządzenie Naczelnika Miasta [...]. z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...] zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] października 1975 r. Podstawą prawną decyzji z dnia [...] maja 1976 r. przyznającej odszkodowanie za nieruchomość był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego oraz art. 8 ust. 8, 9 i 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo przyjął, że użyty w art. 10 ust. 1 ww. ustawy zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Takie również rozumienie ww. przepisów zostało przyjęte przez organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Inwestycji i Rozwoju. Odnosząc się do kwestii konieczności przeprowadzenia rozprawy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania, organ przychylił się do stanowiska zajętego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2016 r, zgodnie z którym zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Minister Inwestycji i Rozwoju zaznaczył, że również przepisy obowiązującego już Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 82 § 1 k.p.a. decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu. Tym samym Minister przyjął, że rozprawa nie jest obowiązkowym elementem procedury ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, zaś interpretacja ta była powszechnie przyjęta w latach 70. i 80. Minister Rozwoju i Inwestycji podkreślił, że taka wykładnia może budzić wątpliwości w czasach współczesnych, gdzie ochrona własności indywidualnej wymaga stosowania złożonych i czasochłonnych procedur, jednakże była spójna i logiczna w ówczesnej aksjologii i ówcześnie obowiązującym stanie prawnym. Odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego odszkodowania, Minister Rozwoju i Inwestycji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. W przedmiotowej sprawie wyceny gruntu dokonał biegły z listy Wojewody [...] J. C. Elaborat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] kwietnia 1976 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ([...] z 1974 r., poz. [...]), zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...]. nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych za grunty budowlane, orne i użytki zielone nabywane lub wywłaszczane pod inwestycje państwowe w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., Instrukcji Wykonawczej Obliczania Roślin Sadowniczych J. G. z Instytutu Sadownictwa w [...], cennika Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Na podstawie wymienionych przepisów i norm biegły ustalił jako podstawę odszkodowania stawkę 10 zł za 1 m2, ustalając zatem kwotę odszkodowania za grunt w wysokości [...] zł, zaś wartość drzewostanu biegły obliczając na [...] zł (co stanowiło łącznie [...] zł). Taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1976 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. Minister przyjął, że skoro odszkodowanie ustalono na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa przez biegłego, będącego osobą uprawnioną do sporządzania takich opinii, to brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie w kwocie [...] zł zostało ustalone nieprawidłowo. Z uwagi na powyższe ustalenia Minister Rozwoju i Inwestycji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Miasta [...]. z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł, za nieruchomość położoną w [...]. oznaczoną jako działki nr [...], [...] o pow. [...] m2 stanowiącą własność A. M., nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też jakimikolwiek innymi uchybieniami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodzili się skarżący. W skardze wnieśli o uchylenie jej w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] maja 1976 r. znak [...] wydana przez Wojewodę [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 1976 r. znak [...] wydana przez Naczelnika Miasta [...], nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania odszkodowania za nieruchomości należące do A. M., które przeszły na własność państwa doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących, ustalenie odszkodowania powinno nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy i ustnym przedstawieniu opinii przez biegłego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że rozprawa się nie odbyła, w szczególności nie ma protokołu rozprawy, żadnych dokumentów świadczących o jej wyznaczeniu ani dowodów doręczeń wezwania na rozprawę. Ponadto, zarówno Naczelnik Miasta [...] jak również Wojewoda [...] w toku postępowania administracyjnego nie powoływali się na wynik rozprawy. Skarżący wskazał również, że w decyzji z dnia [...] września 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju nie odniósł się w sposób prawidłowy do kwestii naruszenia § 5 zarządzenia Naczelnika Powiatu z dnia [...] lutego 1974 roku nr [...] w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych za grunty budowlane, orne i użytki zielone nabywane lub wywłaszczane pod inwestycje państwowe w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem wnoszącego skargę, organ poprzestał na stwierdzeniu, iż kwestionowana decyzja przyznawała odszkodowanie w wysokości wskazanej w operacie szacunkowym biegłego J. C. Tymczasem biegły przedstawił dwa warianty wyliczeń wysokości odszkodowania, w zależności od tego, czy wywłaszczane grunty stanowią jedyne źródło utrzymania ich właściciela. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie w żaden sposób nie odniósł się do istnienia drugiego wariantu wysokości odszkodowania, nie badając przyczyn, dla których zastosowano niższą z dwóch stawek wskazanych przez biegłego.

III.2.W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1976 r., ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. Ta uwaga o ogólnym charakterze ma też znaczenie w aspekcie zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia przez Ministra stanu faktycznego. Otóż w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie ustala co do zasady ponownie stanu faktycznego, a orzeka w oparciu o ustalenia poczynione przez organ administracji w postępowaniu zwyczajnym (szerzej na ten temat będzie mowa w dalszej części uzasadnienia).

IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego w warunkach nieważności, w tym z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu oraz ochrona interesów innych osób niż wnioskodawca (m. in. tych podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie lub w związku z kwestionowaną decyzją ostateczną) wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne, a tym samym aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentujące wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale i do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w oczywistym związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć również na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane odpowiednie roszczenia wobec Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem za restrykcyjną wykładnią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności wydanie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zwłaszcza wydanej przed wieloma laty, może pozbawiać te podmioty bazy materialnej wykorzystywanej od wielu lat do świadczenia usług publicznych (np. edukacyjnych lub zdrowotnych) lub utrudnić wykonywanie przez władze publiczne zadań związanych z bezpieczeństwem lub obronnością (np. w przypadku obiektów będących w dyspozycji Policji, wojska lub innych służb). Z kolei wspomniane odszkodowania wypłacane są kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o decyzje wywłaszczeniowe lub odszkodowawcze organów administracji publicznej wydane przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA oraz wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., I OSK 1824/18, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3.1. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, skarżący zarzucają, że odszkodowanie zostało ustalone bez przeprowadzenia rozprawy, która zdaniem skarżącej, winna być bezwzględnie wyznaczona na podstawie art. 22 Ustawy z 1958 r. w zw. z art. 10 ust. 1 Ustawy z 1972 r. Po drugie, skarżący zarzucają, że odszkodowanie nie zostało podwyższone, chociaż wywłaszczony grunt stanowił jedyne źródło utrzymania jego właściciela.

IV.3.2. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia należy po pierwsze wskazać, że brak kompletnych archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń, czy w sprawie została przeprowadzona rozprawa. Tymczasem jak wskazano wyżej, tylko stwierdzone, a nie domniemane uchybienia, mogą być rozważane jako przyczyna stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Z zachowanych materiałów wiadomo tylko, że w sprawie sporządzona została opinia biegłego (tom 3/3 akt administracyjnych). W przypadku próby podważania decyzji ostatecznych to na kwestionującym legalność tej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym spoczywa ciężar obalenia domniemania prawidłowości tej decyzji. Po drugie, wady skutkujące nieważnością decyzji to wady materialne tkwiące w samej decyzji, a nie wady proceduralne poprzedzające jej wydanie. Ograniczenie przesłanki rażącego naruszenia prawa do wad materialnoprawnych jest szczególnie akcentowane w najnowszym orzecznictwie NSA (przytoczonym wyżej). Kwestia ewentualnego nieprzeprowadzenia rozprawy jest tymczasem zagadnieniem proceduralnym. Przeprowadzenie lub zaniechanie rozprawy nie stanowi elementu rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji, a tym bardziej nie może być utożsamiane z kształtowaniem praw i obowiązków strony o charakterze materialnym. Innymi słowy, jest to typowa kwestia proceduralna, występująca zresztą na gruncie pozostałych procedur (np. p.p.s.a., k.p.c. czy k.p.k.). Zaniechanie obligatoryjnej rozprawy może być w okolicznościach danej sprawy rozważane jako przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło, ale przecież nie musiało, mieć wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, nawet przyjmując, że zaniechanie obligatoryjnej rozprawy może być przyczyną stwierdzenia nieważności (którego to poglądu skład orzekający nie podziela), to nawet hipotetyczne przyjęcie, że wydanie decyzji odszkodowawczych nie było poprzedzone rozprawą, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z art. 22 Ustawy z 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w 1976 r.), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że budzi zasadnicze wątpliwości interpretacyjne teza skargi, że do odszkodowań ustalanych na podstawie Ustawy z 1972 r. miał zastosowanie powołany wyżej art. 22 Ustawy z 1958 r. Należy podkreślić, ze analogiczny problem w orzecznictwie występuje na gruncie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr [...], poz. [...]), będącego odpowiednikiem art. 10 ust. 1 Ustawy z 1972 r.

Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie Ustawy z 1972 r. oraz Ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., I OSK 1824/18; wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., I OSK 533/17; wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., I OSK 490/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., I OSK 1750/16; wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 r., I OSK 2441/17 – CBOSA). Chodzi tu przy tym o kluczowe w niniejszej sprawie kwestie, takie właśnie jako ewentualny obowiązek wyznaczenia rozprawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Ustawy z 1972 r., za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Otóż uchodzi uwadze skarżących, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie Ustawy z 1972 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie Ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie Ustawy z 1972 r. (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17; z 10 października 2017 r., IV SA/Wa 1330/17; z 28 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1900/17; 21 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2435/17; 32 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2557/17 - CBOSA). Warto dodać, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1979 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową (exceptiones non sunt extendendae). Na gruncie art. 10 ust. 1 Ustawy z 1972 r. NSA wyraził pogląd, podzielany przez Sąd w niniejszym składzie, brak jest podstaw do stosowania art. 22 Ustawy z 1958 r. w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., I OSK 1534/13, CBOSA oraz wyrok NSA z 9 lutego 2018 r., I OSK 1947/17 - CBOSA). Reasumując, nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art.10 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalna jest wykładania, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Uzupełniająco warto podkreślić, że w orzecznictwie na gruncie art. 22 Ustawy z 1958 r. (art. 21 w brzmieniu z 1972 r.) wyrażano poglądy, że nie tylko brak biegłych na rozprawie (w tj. kwestii orzecznictwo jest utrwalone – zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA), ale również brak rozprawy nie zawsze przesądza per se o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r.. IV SA/Wa 2915/16, CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie ten pogląd podziela. Tymczasem, jak podkreślił to NSA m. in. w wyroku z 22 października 2018 r., I OSK 1279/18 (CBOSA), dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa konieczne jest ustalenie, że relewantny przepis nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść jest jasna i nie wywołuje sporów doktrynalno-orzeczniczych.

IV.3.3. Bezzasadny okazał się również zarzut skargi związany z naruszeniem § 5 zarządzenia Naczelnika Powiatu z dnia [...] lutego 1974 roku nr [...] w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych za grunty budowlane, orne i użytki zielone nabywane lub wywłaszczane pod inwestycje państwowe w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem wnoszących skargę, organ poprzestał na stwierdzeniu, iż kwestionowana decyzja przyznawała odszkodowanie w wysokości wskazanej w operacie szacunkowym biegłego J. C. Tymczasem biegły przedstawił dwa warianty wyliczeń wysokości odszkodowania, w zależności od tego, czy wywłaszczane grunty stanowią jedyne źródło utrzymania ich właściciela. Trafnie wywodzą skarżący, że Minister nie odniósł się do tej kwestii w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to nie miało jednak, w realiach niniejszej sprawy, wpływu na jej wynik. Otóż w świetle akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) jest oczywiste, dlaczego skarżącej przyznano odszkodowanie obliczone jako iloczyn powierzchni działki (określonej w m²) oraz 10 zł. Po pierwsze, wynika to jednoznacznie z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. W decyzji tej wyjaśniono, że na terenie miasta M. przyznawane jest jednolite odszkodowanie bez względu na to, czy uprawniony posiada inne źródło utrzymania czy nie. Wartość odszkodowania nie może bowiem kształtować się wyżej, niż ceny w obrocie miedzy rolnikami. Wojewoda wyjaśnił, że ceny wolnorynkowe gruntów rolnych w strefie peryferyjnej (w takiej strefie zlokalizowana była wywłaszczona nieruchomość poprzednika prawnego skarżących – zob. s. 3 operatu szacunkowego) kształtują się poniżej 10 zł za m². Wojewoda wskazał również, że § 5 zarządzenia Naczelnika Powiatu z dnia [...] lutego 1974 roku nr [...] w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych za grunty budowlane, orne i użytki zielone nabywane lub wywłaszczane pod inwestycje państwowe został zmieniony zarządzeniem Naczelnika Powiatu w [...]. Nr [...] z [...] lutego 1975 r. poprzez określenie odszkodowania za działkę w strefie peryferyjnej na 10 zł za m². Ustalenia te znajdują również oparcie piśmie Naczelnika Miasta [...] z 19 maja 1976 r., przekazującego odwołanie A. M. (tom 3/3 akt administracyjnych). Trzeba przy tym podkreślić, że zasada, iż odszkodowanie nie może być przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami, została wprost sformułowana w art. 8 ust. 9 ustawy z 1958 r. Co ważne w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa, również w demokratycznym państwie prawnym obowiązuje zasada, że słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) może być niższe, niż wartość rynkowa tej nieruchomości, ale nie może tej wartości przewyższać. Uwzględnić należy w szczególności kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie jest bowiem działaniem legalnym i następuje bowiem na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 1649/16, CBOSA i cyt. tam orzeczenia TK i NSA). Równocześnie należy przypomnieć, że postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwyczajnym nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a oceny tej organ dokonuje przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Organ nadzoru nie czyni więc co do zasady ustaleń faktycznych, a opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (por. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2429/14 oraz wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2513/15 - CBOSA). Wnioskując a fortiori należy przyjąć, że nie jest również przedmiotem postępowania nieważnościowego dokonywanie ponownej oceny, zwłaszcza zebranego przed wieloma laty, materiału dowodowego. Ocena dowodów to zresztą kwestia proceduralna, a nie materialna. Pamiętać przy tym należy, że im więcej czasu upłynęło od wydania decyzji ostatecznej, tym trudniej jest formułować oceny co do rzeczywistego stanu faktycznego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że upływ czasu, który powoduje trudności dowodowe, wyłącza w trybach nadzwyczajnych dopuszczalność nowych dowodów w sprawie (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, w świetle ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu zwyczajnym, ustalone przez organy odszkodowanie nie tylko, że nie naruszało rażąco prawa, ale było z ówcześnie obowiązującym prawem zgodne.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.