Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU 245/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "KKU" lub "organ") decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-245/20, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] (dalej jako "skarżąca" lub "[...]"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z 25 września 2020 r. znak [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] (dalej jako "gmina"), z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów na ark. [...] jako dz. nr [...] pow. 0,0785 ha.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta [...] (dalej jako "Burmistrz") wnioskiem z 24 lutego 2011 r. wystąpił do Wojewody o wydanie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", decyzji w sprawie komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Wojewoda decyzją z 25 września 2020 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności ww. działki i wskazał, że ujawniona jest ona jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...], który nabył nieruchomość przed 27 maja 1990 r., na co wskazuje zaświadczenie Starosty [...] z [...] maja 2017 r. wydane w oparciu o art. 256 Traktatu Wersalskiego z dnia 28 czerwca 1919 r. i art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1920 r. o przelaniu praw skarbowych państw niemieckich oraz praw członków niemieckich domów panujących na Skarb Państwa Polskiego (Dz.U. Nr 62, poz. 400) oraz art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 czerwca 1922 r. o rozciągnięciu na ziemie górnośląskie województwa śląskiego konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i niektórych innych ustaw w przedmiocie zmian na tych ziemiach obowiązującem (Dz.U. Nr 46 poz. 388) oraz na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.). Z treści pisma Burmistrza z 4 października 2017 r. wynika, że zgodnie z zapisami obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z 10 czerwca 1979 r., działka położona była na obszarze oznaczonym w planie symbolem B4P - tereny przemysłu. Wojewoda zaznaczył dalej, że wypis z rejestru gruntów sporządzony przez Starostę [...] (dalej jako "Starosta") wskazuje, że w dniu 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów figurowała dz. nr [...], która wpisana była w jednostce rej. [...], przypisaną miała pow. 0,0785 ha, opisana była użytkiem "Tr" - tereny różne, a jako jej właściciel figurował Skarb Państwa. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym przez Starostę według stanu na 16 lutego 2011 r. powierzchnia i właściciel ww. działki pozostały niezmienione, natomiast zmieniony został użytek z "Tr" na "Tk" - tereny zamknięte i dopisany został trwały zarząd nieruchomości - [...] S.A. Centrala Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Nr 1 w [...]. Aktualność tego wypisu potwierdził Starosta pismem z 20 sierpnia 2020 r. informując również, że został wpisany numer nowo założonej w 2017 r. księgi wieczystej dla nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że jak wynika z wyjaśnień Starosty (pismo z 19 stycznia 2018 r.), wpisu zarządu w ewidencji gruntów na rzecz [...] dokonano bez podstawy prawnej. Zdaniem Wojewody, w związku z powyższymi zapisami w ewidencji gruntów w sprawie należało ustalić, czy istniejącemu w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu [...] przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa zarządu bądź też nieruchomość ta nie pozostawała w zarządzie innej, niż Skarb Państwa, państwowej osoby prawnej. Jak wynika z treści wniosku podpisanego przez Zastępcę Dyrektora ds. eksploatacyjnych i Zastępcę Dyrektora ds. technicznych Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z 25 października 2005 r. [...] zgłosiły roszczenie o uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2020 r. poz. 292 ze zm.) wskazując, że nieruchomość ta, w 1990 r. była w posiadaniu [...]. Niemniej zgodnie z wyjaśnieniem Zastępcy Dyrektora ds. Eksploatacji Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] zawartym w piśmie z 6 sierpnia 2020 r. brak jest dokumentu o ustanowieniu prawa zarządu ww. działką. Powyższe potwierdził Starosta pismem z 9 listopada 2017 r. informując, że nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. nie była obciążona prawem zarządu lub użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego lub zakładu, zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami. Tymczasem, jak wskazał Wojewoda, ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) przewidywała, że przekazanie terenów państwowych jednostkom państwowym w użytkowanie, następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej - miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej, wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Również ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) stanowiła, że prawo zarządu powstaje na podstawie: decyzji terenowego organu administracji państwowej, na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub też na drodze umowy o nabyciu nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania nie przedłożono żadnego z ww. dokumentów potwierdzających obciążenie nieruchomości prawem użytkowania lub zarządu przed 27 maja 1990 r. Co więcej, z treści pism Burmistrza z 10 lutego 2017 r., z 6 lipca 2017 r. i z 16 października 2017 r. wynika, że działka zajęta jest pasem drogi gminnej ul. [...], a zgodnie z zapisami metryki drogi z 18 czerwca 1985 r. na działce tej znajdował się pas drogowy ww. ulicy w tym: jezdnia o nawierzchni szlakowo-żużlowej i pobocze. Z kolei przeprowadzone postępowanie wykazało, że ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg publicznych Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (pod nr [...]). Skoro więc w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, by przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i art. 12 ustawy komunalizacyjnej, uznać należy, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Co więcej, nieruchomość jako grunt zajęty przed 27 maja 1990 r. pod drogę lokalną miejską, była również zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej zmianę i odmowę stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, ewentualnie uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej, decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, które pozwalałoby przyjąć, że Wojewoda dokonał właściwej oceny okoliczności stanu faktycznego oraz ich znaczenia dla sprawy w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca wspomniała, że wnioskiem z 25 października 2005 r. wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntów Skarbu Państwa oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, w uzasadnieniu którego wskazała, że m.in. działka objęta wnioskiem była w posiadaniu skarżącej już w dniu 5 grudnia 1990 r., ze względu na jej zajęcie pod infrastrukturę kolejową. To przy tym na Wojewodzie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwym było ustalenie, czy w sprawie realizują się wszystkie przesłanki pozytywne komunalizacji, ale i czy nie doszło do ziszczenia się przesłanki negatywnej przewidzianej w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie tylko nie zawarł danych o ustaleniach istotnych dla sprawy, lecz również nie wskazał na czynności podjęte w toku postępowania celem zebrania stosownego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był z urzędu.

KKU decyzją z 25 sierpnia 2022 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody i wskazała, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. organom. W dalszej kolejności, konieczne jest zbadanie, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej, a następnie, czy mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy tym zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, a więc do ww. organu należały. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową), świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Istotnymi w sprawie są zatem tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. KKU zauważyła, że powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe, w tym dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których Sąd przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy (...)". Z akt sprawy nie wynika natomiast, by w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nie należałaby ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. KKU podkreśliła przy tym, że prawo zarządu [...] do tej nieruchomości nie powstało też z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały bowiem stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. To samo dotyczy aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na tę decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez bezzasadne przyjęcie, że gmina z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej;

2. art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3. art. 80 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że gmina nie nabyła nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Wojewoda ustalił, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa znajdującą się w posiadaniu [...], zaś skarżąca jest faktycznie władającym nieruchomością. Na Wojewodzie ciążył więc obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwym było ustalenie, czy w tej sprawie realizuje się przesłanka negatywna komunalizacji. Powyższe obejmuje ustalenie chociażby kwestii, czy skarżąca sprawowała zarząd nad nieruchomością w przewidzianym czasie, jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Wojewoda naruszył również bezpośrednio art. 7 i art. 80 K.p.a. Brak bowiem umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku możliwości przedstawienia przez nią jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do nieruchomości spowodował, że organ nie wypełnił ciążących na nim obowiązków dotyczących zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla załatwienia sprawy. Wojewoda w toku postępowania zignorował też, że w związku z art. 11 ustawy komunalizacyjnej nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym. Pozostawała ona bowiem w zarządzie skarżącej, podczas gdy wydana decyzja bazuje na założeniu, że tak nie było. Jak przy tym należy wywieść z uzasadnienia decyzji, jedynym powodem uznania, że prawo zarządu miałoby nie przysługiwać skarżącej jest to, że z akt sprawy nie wynika, by w formie prawem przewidzianej nieruchomość ta została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...]. Organ, mimo ciążących na nim obowiązków, nie podjął natomiast żadnego działania celem ustalenia tych faktów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżoną decyzją KKU utrzymała w mocy decyzję Wojewody stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez gminę, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów na ark. [...] jako dz. nr [...] pow. 0,0785 ha.

Przedmiotem ww. decyzji jest zatem komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.

Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Okoliczność zatem, że skarżąca wystąpiła w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" o nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zaś zgodnie z art. 34a tej ustawy grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, pozostaje bez wpływu dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., dotyczyć mogą wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym dla procesu komunalizacji, wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 937/22, z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 661/22, z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 416/22, z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11; https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowisko potwierdzone zostało ponadto w uchwałach składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu [...].

Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości, czy nawet zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej (która to jednak okoliczność nie miała miejsca w niniejszej sprawie, a na co błędnie wskazywała skarżąca w odwołaniu), nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Prawa zarządu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności, [...] gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Nie można też podzielić poglądu skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wydane bowiem przez Radę Ministrów, na podstawie ustawy komunalizacyjnej, rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało [...]. Z treści też żadnego dokumentu nie wynikało, że w omawianym przypadku przedsiębiorstwu [...] przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości prawo zarządu.

Co więcej, jak ustalił w toku postępowania Wojewoda, a wbrew twierdzeniom skarżącej, że nieruchomość zajęta jest pod infrastrukturę kolejową, z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka stanowiła od co najmniej 1985 r. i obecnie stanowi drogę - ul. [...]. Ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg publicznych Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (pod nr [...]). W myśl natomiast art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji (tj. 27 maja 1990 r.), siecią dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej jest Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej: 1) stopnia wojewódzkiego - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, 2) stopnia podstawowego - w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich - wykonujące swoje zadania przy pomocy jednostek drogowych.

Z powyższego należy przyjąć domniemanie władania drogą określonej kategorii przez zarządcę drogi ustalonego w powyższym przepisie. Jak wynika z art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, zarządem drogi jest jednostka organizacyjna prowadząca działalność na drogach publicznych w zakresie określonym ustawą. Sąd Najwyższy w uchwale z 16 listopada 1990 r., sygn. III AZP 10/90 (OSNCP 1991, nr 4, poz. 39) stwierdził, że zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne wynika z ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co oczywiście wyłączało możliwość ustalenia takiego zarządu w drodze decyzji. Zatem także i z powyższych przyczyn nie można uznać za wadliwych wydanych w sprawie decyzji o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Ocena całokształtu materiału dowodowego słusznie doprowadziła organ do wniosku o ziszczeniu się w tej sprawie przesłanek komunalizacji.

W konsekwencji nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazała bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez nią, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości, jak też okoliczność zajęcia działki pod drogę publiczną gminną powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu, a wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organy rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.