II OSK 232/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-05-12	
Data wpływu	2010-02-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maria Czapska -Górnikiewicz /przewodniczący/
Teresa Rutkowska
Wiesław Kisiel /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 134/09	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 14 poz 89;  art. 43h ust. 3 pkt 3, art. 43i ustępy 3 i 4, art. 60; Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej	
Tezy
1) Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Dlatego też nie można domniemywać, że art.43h. ust.3. pkt 3 ustawy o z.o.z. nie przyznaje radzie gminy żadnych kompetencji odrębnych od przejęcia zobowiązań przez nowopowołany zakład, skoro prawo przedmiotowe nie zakazuje gminie przejęcia zobowiązań łączonych zakładów opieki zdrowotnej.

2) Wstąpienie przez nowy zakład opieki zdrowotnej we wszystkie stosunki prawne, w których uprzednio stronami były łączone zakłady opieki zdrowotnej, nie wyklucza sfinansowania przez Gminę spłaty wszystkich lub części zobowiązań, które przejął nowy zakład.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 134/09 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 20 grudnia 2007 r. nr 292/XXII/07 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu w sprawie połączenia zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., IV SA/Gl 134/09, oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 20 grudnia 2007, nr 292/XXII/07 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu w sprawie połączenia zakładów opieki zdrowotnej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Uchwałą z dnia 30 sierpnia 2007 r., nr 215/XV/07 Rada Miejska w Sosnowcu dokonała połączenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego nr 1 w Sosnowcu z Samodzielnym Publicznym Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej Zagórze w Sosnowcu. Natomiast zaskarżoną uchwałą z dnia 20 grudnia 2007 r., nr 292/XXII/07 Rada zmieniła powyższą uchwałę z dnia 30 sierpnia 2007 r. W wyniku tej zmiany nowoutworzony Szpital Miejski wstępuje we wszystkie stosunki prawne w których dotychczas stronami były łączone zakłady z tym zastrzeżeniem, że Gmina Sosnowiec przejmuje do kwoty 5 milionów złotych wymagalne zobowiązania Szpitala Miejskiego nr 1 (wraz z odsetkami na dzień 31 grudnia 2007 r.) wobec dostawców oraz wobec pracowników z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego (§ 1 ust.2 uchwały).

b) Wojewoda Śląski w skardze na powyższą uchwałę z dnia 20 grudnia 2007 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności § 1 ust.2 uchwały z artykułami 43h w związku z 43i ust.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz.U. z 2007, nr 14 poz.89 z późn. zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "ustawa o z.o.z.").

Rada gminy łącząc dwa samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, dla których jest organem założycielskim, określa w uchwale zasady odpowiedzialności za zobowiązania łączących się zakładów (art.43h ust.3 pkt 2 ustawy o z.o.z.). Zdaniem Wojewody wyłącznie w przypadku likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub w przypadku przekształcenia go w jednostkę budżetową organ założycielski może pokryć jego ujemny wynik finansowy ze środków publicznych (art.60 ust.4 i ust.6 ustawy o z.o.z.). Natomiast nie likwidując zakładów, lecz łącząc je, organ założycielski nie mógł przejąć na siebie zobowiązań jednego z łączących się zakładów (art.43h ust.10 ustawy o z.o.z.).

W przypadku łączenia się dwóch zakładów opieki zdrowotnej nie jest dopuszczalne dzielenie ich zobowiązań (art.43i ust.3 ustawy o z.o.z.). Zakład, powstały w wyniku połączenia, wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem były łączące się zakłady, bez względu na charakter tych stosunków. W ocenie organu, w obowiązujących przepisach prawnych nie przewidziano możliwości przejęcia zobowiązań przez podmiot, który utworzył zakład w sytuacji jego łączenia się z innym zakładem opieki zdrowotnej.

2. Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., IV SA/Gl 134/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 20 grudnia 2007, nr 292/XXII/07.

Sąd I.instancji wskazał, że art.43h ust.3 pkt 3 i art.43i ust.3 i 4 ustawy o z.o.z. odczytywane przy użyciu wyłącznie wykładni literalnej, pozostawałaby w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdyż poddawałaby w wątpliwość racjonalność działania ustawodawcy. Ustaleniu ich treści i wzajemnych relacji posłużyć może wykładnia dokonywana w orzecznictwie Sądu Najwyższego na gruncie art.60 ust.4b pkt 3 i 4 i ust.6 ustawy o z.o.z.

Zasada zawarta w art.43i ust.3 i 4 ustawy o z.o.z. to regulacja nakazująca samodzielnemu zakładowi opieki zdrowotnej (utworzonemu poprzez przejęcie innego zakładu lub przez połączenie z innym zakładem) wstąpienie z mocy ustawy do zobowiązań połączonych lub przejętych zakładów. Artykuł 43h ust.3 pkt 3 ustawy o z.o.z. kształtuje stosunki wewnętrzne pomiędzy zakładami opieki zdrowotnymi, zaangażowanymi w przekształcenia. Sprzeczne z celem restrukturyzacji jest nadmierne obciążenie nowopowstałego zakładu.

Wprowadzenie do aktu o przekształceniu (połączeniu lub przejęciu) odpowiedzialności za zobowiązania powstałe przed reorganizacją nie wyklucza współodpowiedzialność organu, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Upoważnienie tego organu do przejęcia wskazanych zobowiązań, wywieść można z art.43j ust.1 ustawy o z.o.z. czyli ustawa zezwala na przejęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego (która utworzyła zakłady opieki zdrowotnej) odpowiedzialności za zobowiązania tych zakładów. Z art.43j ust.1 ustawy o z.o.z nie da się wywieść wniosku, że odpowiedzialność za zobowiązania restrukturyzowanych zakładów opieki zdrowotnej po stronie jednostek samorządu terytorialnego, które utworzyły te podmioty, zaistnieje dopiero w momencie likwidacji tych podmiotów.

Restrykcyjną wykładnię prezentowaną przez organ nadzoru wyklucza również użycie w art.43j ust.1 ustawy o z.o.z. określenia "odpowiedzialność za zobowiązania", które nie jest tożsame z pojęciem "ujemny wynik finansowy" (art.60 ustawy o z.o.z.). Występujące po stronie określonego podmiotu zobowiązanie, traktowane nawet jako "dług" nie oznacza ujemnego wyniku finansowego tego podmiotu, nazywanego również "stratą".

Ustawa o z.o.z. dopuszcza przejęcie odpowiedzialności za zobowiązania restrukturyzowanych zakładów opieki zdrowotnej przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które utworzyły te zakłady. Przekształcenie publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez ich łączenie lub przejmowanie ma na celu zapewnienie nieprzerwanego sprawowania opieki zdrowotnej nad ludnością, a więc powinno następować tylko wtedy, gdy przerzucenie na nowopowstały zakład starych długów nie zakłóci podstawowego celu połączenia (por. art.60 ust.2 ustawy o z.o.z).

Ustawodawca wyznaczył generalnie, jako sukcesora wszelkich praw i obowiązków, nowopowstały publiczny zakład opieki zdrowotnej, ale upoważniając równocześnie jednostkę samorządu terytorialnego dokonującą restrukturyzacji do samodzielnej oceny płynności finansowej tego zakładu i ustalenia odpowiedzialności za przejmowane przez niego zobowiązania w sposób autonomiczny.

Zawarte w art.43h ust.10 ustawy o z.o.z stwierdzenie, iż połączenie się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie stanowi likwidacji zakładu przejmowanego albo łączących się zakładów powinno być interpretowane wyłącznie przedmiotowo, co oznacza, iż nowoutworzony samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej będzie gospodarował nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym, przekazanymi dotychczas łączącym się (przejmowanym) zakładom oraz majątkiem otrzymanym czy zakupionym przez łączące się lub przejmowane zakłady (art.53 ust.1 ustawy o z.o.z.).

3. Wojewoda Śląski w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o jego uchylenie w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I.instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przez błędną wykładnię art.43h w związku z art.43i ust.3 oraz art.43j ustawy o z.o.z.

Sąd I.instancji bezzasadnie zastosował w sprawie wykładnię funkcjonalną, kierując się zasadami słuszności i sprawiedliwości, nie zaś wykładnię literalną. Stąd błędne jest twierdzenie, iż przepisy ustawy o z.o.z. pozwalają, w sytuacji łączenia dwóch samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej , dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego na przejęcie zobowiązań finansowych przez tę jednostkę. W ocenie organu nadzoru takie przejęcie jest dopuszczalne w trybie art.60 ustawy o z.o.z.

Artykuł 43j ustawy o z.o.z. określa zasady odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego, które faktycznie wykonywały uprawnienia i obowiązki podmiotu tworzącego zakład, za zobowiązania tego zakładu. Natomiast art.43h ustawy reguluje sytuacje, w której podmioty, które utworzyły samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, dokonują połączenia tych zakładów i określają zasady odpowiedzialności za zobowiązania zakładu przejmowanego albo zakładów łączących się. Nie sposób uznać, iż artykuły 43h i 43j ustawy o z.o.z. należy rozpatrywać łącznie oraz że upoważnienie do przejęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego wskazanych na podstawie art.43h ust.3 pkt 3 ustawy o z.o.z. zobowiązań można wywieść z treści art.43j ust.1 ustawy o z.o.z.. Nie można utożsamiać pojęcia "utworzyć" z pojęciem "faktycznie wykonywać".

Uchwała Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 20 grudnia 2007 r., nr 292/XXII/07 dotyczy połączenia zakładów, których organem założycielskim jest Gmina Sosnowiec. W tym przypadku zastosowanie ma wyłącznie art.43h w związku z art.43i ustawy o z.o.z., a nie art.43j ustawy o z.o.z.

W przypadku połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w nowy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, zakład ten wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem były łączące się zakłady, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art.43i ust.3 ustawy o z.o.z.). Nie jest więc dopuszczalne dzielenie zobowiązań na te, które przejmowane są przez zakład, powstały w wyniku połączenia oraz na te, które przejmuje inny podmiot. Wszystkie stosunki prawne łączących się zakładów przejmuje nowoutworzony zakład.

4. Gmina Sosnowiec w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma interpretacja wzajemnej relacji art.43h ust.3 pkt 3 ustawy o z.o.z. – jednej strony oraz art.43i ustępy 3 i 4 tej ustawy – z drugiej strony. Sąd I instancji dostrzegł konieczność skorelowania wykładni tych dwóch grup przepisów (co pominęła skarga kasacyjna) oraz skutki zanegowanie normatywnego znaczenia art.43h ust.3 pkt 3 ustawy o z.o.z. Trafnie Sąd I instancji ocenił, że interpretacja Wojewody Śląskiego opata jest na niedopuszczalnym założeniu, że z art.43h ust.3 pkt 3 ustawy o z.o.z. nie można wiązać żadnych obowiązków po stronie podmiotu, do którego przepis ten jest adresowany.

B. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny podziela opinię Sądu I instancji, że art.43h. ust.3. pkt 3 oraz art.43i. ustępy 3 i 4 wymagają skorelowanej interpretacji, gdyż w przypadku łączenia ze sobą zakładów opieki zdrowotnej, dla których organem założycielskim jest ta sama jednostka samorządu terytorialnego, oba te przepisy muszą być zastosowane równocześnie. Skarga kasacyjna kwestionuje interpretację przyjętą przez Sąd I instancji, nie przedstawiając jednak własnej propozycji harmonijnej interpretacji tych przepisów.

Ma więc rację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że wstępowanie przez zakład przejmujący czy też nowopowstały (jak Szpital Miejski w niniejszej sprawie), nie daje odpowiedzi jak mają być uregulowane zasady odpowiedzialności za zobowiązania zakładu przejmowanego albo zakładów łączących się. Artykuł 43h. ust.3. pkt 3 nie jest stosowany fakultatywnie, lecz - obligatoryjnie w każdym przypadku wydania aktu o połączeniu, skoro przepis ten używa trybu oznajmiającego "powinien zawierać" bez żadnych zastrzeżeń, bez odwołania się do zróżnicowanych sytuacji w jakich łączenia się mogą dokonywać. Dlatego każdy akt o połączeniu powinien zawierać w szczególności postanowienia o zasadach odpowiedzialności za zobowiązania zakładu przejmowanego albo zakładów łączących się.

Równie kategoryczne są przepisy artykułu 43 ustępy 3 i 4; tu również ustawodawca oznajmia kategorycznie o wstępowaniu we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem były łączące się zakłady, czy też był zakład przejmowany, bez względu na charakter prawny tych stosunków.

Rozwiązania powyższego dylematu trzeba rzeczywiście poszukiwać w systemowej wykładni prawa, wykraczającej poza te dwa artykułu ustawy o z.o.z., a nawet – poza tekst samej ustawy.

C. Poszukując w prawie wskazówki, w jakim kierunku powinna pójść wykładnia powyższych przepisów trafnie wyrok Sądu I instancji oraz odpowiedź na skargę kasacyjną odwołały się samodzielności nadzorowanej Gminy. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Dlatego też nie można domniemywać, że art.43h. ust.3. pkt 3 ustawy o z.o.z. nie przyznaje radzie gminy żadnych kompetencji odrębnych od przejęcia zobowiązań przez nowopowołany zakład, skoro prawo przedmiotowe nie zakazuje gminie przejęcia zobowiązań łączonych zakładów opieki zdrowotnej.

Natomiast Sąd I instancji trafnie wykazał, że ustawodawca bynajmniej nie wyklucza generalnie takiego przejęcia odpowiedzialności finansowej, skoro jest o tym wprost mowa w art.60 ustawy o z.o.z. Ma rację skarga kasacyjna, że ten przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała nie przewiduje ani zmiany formy gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej lub ich likwidacji. Istotne jest natomiast, że formuła "przejęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiedzialności finansowej za zobowiązania zakładu" mieści się w obowiązującym obecnie porządku prawnym.

Sąd I instancji wskazał metodologiczne podobieństwo regulacji zastosowanej zarówno w art.43h. ust.3. pkt 3 oraz art.43i. ustępy 3 i 4 – z jednej strony oraz w art.60 ust.4b pkt 4 oraz ust.6 ustawy o z.o.z. Wprawdzie ma raję skarżący, że przepisy ustawy o z.o.z. zastosowane przez Radę Miejską w Sosnowcu nie zawierają odpowiednika art.60 ust.4 ("Organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, [...] pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych), co jednak nie wystarcza dla wykazania, że taka konstrukcja nie może zostać zastosowana na podstawie art.43h. ust.3. pkt 3 tejże ustawy, z odwołaniem się do zasady samodzielności gminy (Konstytucja RP, Europejska Karta Samorządu Lokalnego, oraz ustawa o samorządzie gminnym) oraz w zestawieniu z art.43i. ustępy 3 i 4 (co zmusza Radę do wypełnienia treścią aktu o połączeniu, stosownie do art.43h. ust.3. pkt 3 ustawy).

Przy takim spojrzeniu na analizowane przepisy wykładnia przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest racjonalna i przekonująca. Wstąpienie przez nowy zakład opieki zdrowotnej we wszystkie stosunki prawne, w których uprzednio stronami były łączone zakłady opieki zdrowotnej, nie wyklucza sfinansowania przez Gminę spłaty wszystkich lub części zobowiązań, które przejął nowy zakład. W niniejszej sprawie Szpital Miejski w Sosnowcu wstępuje we wszystkie stosunki prawne, w których uprzednio stronami były łączone zakłady opieki zdrowotnej, natomiast Gmina Sosnowiec zobowiązuje się wobec Szpital do pokrycia do wysokości 5 mln zł zobowiązań łączonych zakładów.

D. Powyższa argumentacja wystarczająco uzasadnia stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nietrafny jest zarzut naruszenia prawa przez wyjście przez Sąd I. instancji poza wykładnię literalną. Ta metoda nie dała możliwości równoczesnego zastosowania zarówno art.43h. ust.3. pkt 3, jak i art.43i. ustępy 3 i 4 ustawy.

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.