II OSK 1576/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2023-07-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 806/22	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 § 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, 8 § 1 i 2, 77 § 1, 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 50 ust. 1 pkt 2, 81c ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 91;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 124; § 8a ust.1 pkt 2 i ust. 2, § 3 pkt 4, § 4 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1693; art. 43 ust. 1, art. 4 pkt 5 i 10, 35 ust. 3; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 806/22 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 września 2022 r. znak: ZOA-XIV.7721.15.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 806/22, oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: GDDKiA) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 23 września 2022 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

LWINB po rozpatrzeniu odwołania GDDKiA utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 9 czerwca 2022 r. znak[...], którą organ odmówił nakazania spółce [...] sp. z o. o. z/s w [...]. (inwestor) rozbiórki obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł [...], km [...], strona prawa (obecnie droga [...] km [...]) na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z dnia 16 października 2017 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., odmówił nakazania inwestorowi rozbiórki spornego obiektu, a organ odwoławczy decyzją z 13 grudnia 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi GDDKiA na ww. decyzję ostateczną LWINB, wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 93/18 oddalił skargę. Orzeczenie oraz wskazane decyzje organów obu instancji zostały następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3342/18. W ocenie NSA, Sąd I instancji w sposób niepełny i niewystarczający ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie został ustalony status prawny i faktyczny charakteru drogi serwisowej przebiegającej równolegle do drogi ekspresowej, co umożliwi organom dokonanie prawidłowych obliczeń odległości lokalizacji przedmiotowej reklamy od zewnętrznej krawędzi drogi ekspresowej, a następnie dokonanie oceny jej zgodności z prawem i ewentualnych konieczności przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych lub rozbiórki. Zgodnie z zaleceniami NSA ponownie rozpoznając sprawę PINB przeprowadzi oględziny i ustalił, że zmienił się kilometraż i oznaczenie drogi ekspresowej, który teraz wynosi km [...] strona prawa, a oznaczenie to [...], ponadto droga serwisowa przebiegająca wzdłuż drogi ekspresowej jest klasy "D".

W tych okolicznościach PINB decyzją z 9 czerwca 2022 r. ponownie odmówił nakazania inwestorowi rozbiórki spornego obiektu. Jak wskazał, w przedmiotowym przypadku odległość usytuowania przedmiotowego urządzenia reklamowego, od krawędzi jezdni drogi tzw. serwisowej o kategorii D wynosi 15,38 m, a od drogi ekspresowej wynosi 48,70 m, w związku z czym zachowane są wyrażone w przepisach prawa odległości usytuowania obiektu od krawędzi drogi.

Odwołanie od decyzji PINB wniosła GDDKiA. LWINB w wyniku jego rozpoznania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w sprawie należało ustalić, czy nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Zgodnie natomiast z zaleceniami NSA ustalono, iż droga serwisowa przebiegająca wzdłuż drogi ekspresowej posiada klasę D (droga dojazdowa), a z załączonego do protokołu oględzin z 19 maja 2022 r. projektu wykonawczego dotyczącego budowy drogi ekspresowej [...] wynika, że prędkość drogi dojazdowej ma wynosić 30 km/h. LWINB podniósł, że jak wynika z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), dalej: u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 40 m od drogi ekspresowej, zaś od drogi gminnej -15 m. Przeprowadzone pomiary podczas oględzin 18 sierpnia 2022 r. potwierdziły, że odległość przedmiotowej reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej jest większa niż to wynika z ww. przepisu i wynosi 48,70 m. Odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi serwisowej (stanowiącej drogę dojazdową klasy D, którą należało zaliczyć do kategorii drogi gminnej) także nie powoduje naruszenia odległości wynikającej z ww. przepisu, gdyż wynosi 15,38 m. W ocenie organu II instancji w sprawie nie zachodzi także przypadek o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Ocena techniczna opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego wykazuje, iż przedmiotowa reklama została wykonana prawidłowo i może być bezpiecznie eksploatowana. Również pracownicy organu nie stwierdzili uszkodzeń, ugięć lub odkształceń konstrukcji przedmiotowej reklamy. Nadto organ dodał, że przedmiotowa reklama zlokalizowana jest przy prostym odcinku drogi i nie powoduje ograniczenia pola widzenia.

Skargę na decyzję LWINB wniosła GDDKiA zarzucając jej naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; 2) art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; 3) art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo stwierdzenia przez organ w czasie oględzin faktu umieszczenia na przedmiotowej reklamie dwóch paneli słonecznych, które niewątpliwie wpłynęły na stan techniczny urządzenia reklamowego; 4) art. 91 Konstytucji w związku z Pkt VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zakaz umieszczania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych nie dotyczy przedmiotowego urządzenia reklamowego; 5) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem norm w nich zawartych; 6) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa, poprzez brak uzasadnienia powodów, na podstawie których organ uznał pewne fakty za prawdziwe.

W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest wolnostojący nośnik reklamowy wybudowany na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł [...], km [...], strona prawa (obecnie droga [...] km [...]. Z uwagi na swoje wymiary na wzniesienia obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, natomiast został on zrealizowany na podstawie zgłoszenia z dnia 19 listopada 2013 r. Wobec tego w pełni trafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że postępowanie w stosunku do przedmiotowego urządzenia reklamowego należało przeprowadzić wyłącznie w tzw. trybie naprawczym na podstawie art. 50 - art. 51 p.b.

Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 50 ust. 1 p.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, tj. w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Wobec powyższego w sprawie należało ustalić, czy nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Ponadto PINB oraz LWINB były zobligowane do uwzględnienie treści wyroku NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3342/18.

W ocenie Sądu wojewódzkiego analiza akt sprawy wskazuje, iż organy nadzoru budowlanego powyższe wytyczne uwzględniły – PINB dokonał pomiaru zarówno od krawędzi drogi ekspresowej jak i krawędzi drogi serwisowej w celu zweryfikowania czy zachowana został odległość określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., i ustalił, iż sporny obiekt znajduje się w odległości 48,70 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej oraz 15,38 m od krawędzi drogi serwisowej. Jednocześnie organ powiatowy ustalił, ze droga serwisowa jest drogą kategorii D (dojazdową), a obiekt znajduje się na terenie niezabudowanym. Z załączonego do protokołu oględzin z 19 maja 2022 r. projektu wykonawczego dotyczącego budowy drogi ekspresowej wynika, że prędkość drogi dojazdowej ma wynosić 30 km/h. Wobec powyższego, jak wskazał Sąd w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Co więcej, organ wykonując wytyczne NSA dotyczące oceny wpływu urządzenia reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ustalił, że przedmiotowa reklama zlokalizowana jest przy prostym odcinku drogi ekspresowej i przebiegającej wzdłuż niej drogi serwisowej oraz że urządzenie to nie powoduje ograniczenia pola widzenia (brak podstaw do podjęcia działań z uwagi na zaistnienie przesłanek zawartych również art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.), dlatego też w pełni prawidłowe było wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła GDDKiA zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia tj.:

1) art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 5 i 10 u.d.p. w zw. z § 8a ust.1 pkt 2 i ust. 2, § 3 pkt 4, § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), dalej: rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w odniesieniu do drogi serwisowej, stanowiącej integralną część drogi ekspresowej, winny mieć zastosowanie odległości usytuowania obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni jak dla dróg gminnych i w konsekwencji uznanie, że odległości wskazane w art. 43 u.d.p. dotyczące usytuowania reklam przy drogach poza obszarami zabudowy nie są zależne od formalnej kategorii danej drogi, do której zostały zaliczone;

2) art. 91 Konstytucji w związku z punktem VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zasady i zakaz umieszczania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych nie dotyczą urządzenia reklamowego umieszczonego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek [...], km [...], strona prawa (obecnie droga [...] km [...]), na działce nr ewid. [...] w miejscowości W., gm. [...] oraz że w przedmiotowej sprawie umieszczona reklama nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;

3) art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji nieuzyskanie przez organ wymaganego uzgodnienia skarżącego (zarządcy drogi) w zakresie wskazanym w tym przepisie, co z kolei prowadzi do odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

4) art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska;

5) art. 81c ust. 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo stwierdzenia przez organ w czasie oględzin w dniu 19 maja 2022 r. faktu umieszczenia na przedmiotowej reklamie dwóch paneli słonecznych, które niewątpliwie wpłynęły na stan techniczny urządzenia reklamowego i w konsekwencji nienałożenie na inwestora obowiązku wykonania nowej oceny technicznych/ ekspertyzy, uwzględniającej powyższe (aktualny stan faktyczny sprawy);

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji przyjęcie, że w związku z tym, że droga serwisowa posiada klasę D odległości obiektów usytuowanych przy niej należy liczyć od zewnętrznej krawędzi jezdni z uwzględnieniem odległości dla dróg gminnych, podczas gdy droga serwisowa stanowi integralną część drogi ekspresowej (posiada kategorię drogi krajowej) i nie została ona zaliczona oraz nie posiada formalnie kategorii drogi gminnej;

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie jest skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji przyjęcie, że droga serwisowa nie stanowi integralnej części drogi ekspresowej. Należy zauważyć, że kwestia ta była już w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3342/18, który zajął stanowisko, że wykładnia przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. przyjęta przez organy administracji i Sąd I instancji była prawidłowa o czym przesądza wykładnia językowa powołanego przepisu. Art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowi wyraźnie, że obiekty budowlane (...) powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej określoną w tabeli liczbę metrów. Jeśli zatem przepis mówi o zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie np. granicy pasa drogowego i jednocześnie odnosi się do poszczególnej kategorii dróg, takich jak autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna itp., to znaczy, że ustawodawca nie przewidywał łączenia równoległych dróg różnych kategorii, do których parametry odległościowe wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. miałyby zastosowanie. Również wykładnia funkcjonalna art. 43 ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że wyrażenie "zewnętrzna krawędź jezdni (...) drogi ekspresowej" powinna być interpretowana dosłownie, a nie rozszerzająco w taki sposób, aby powołanym przepisem objąć również drogę serwisową. Wskazane w omawianym przepisie odległości między jezdnią drogi publicznej a obiektami budowlanymi oraz niemającymi tego charakteru reklamami umieszczonymi przy drogach mają na celu ochronę bezpieczeństwa kierowców korzystających z tych dróg. Jest oczywiste, że dopuszczalna prędkość przejazdu na autostradzie lub drodze ekspresowej jest zdecydowanie wyższa niż na ogólnodostępnej drodze powiatowej lub gminnej, dlatego też odległości w pierwszym przypadku są znacznie większe (odpowiednio poza teren zabudowy: 50 m i 40 m) niż w przypadku wymienionych dróg lokalnych (20 m i 15 m). Odległość obiektów budowlanych oraz reklam od drogi jest zatem uzależniona od rodzaju drogi, a nie innych czynników takich jak szerokość jezdni, nawierzchnia itp. W rozpatrywanej sprawie ma to kluczowe znaczenie. Droga serwisowa jest znacznie węższa od przedmiotowej drogi ekspresowej [...], a przez to prędkość przejazdu jest zdecydowanie niższa niż w przypadku drogi ekspresowej. Inny stopień bezpieczeństwa musi być zatem zachowanych w przypadku drogi ekspresowej, a inny w odniesieniu do ruchu na drodze serwisowej. Dlatego też stosowanie bardziej rygorystycznych wymogów w stosunku do drogi serwisowej nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Ze stanowiska tego jednoznacznie wynika, że prawidłowo organy dokonały odrębnych ustaleń w zakresie odległości reklamy od zewnętrznej krawędzi drogi ekspresowej oraz drogi serwisowej stanowiącej drogę dojazdową kategorii D.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym wyrokiem kasatoryjnym, a takim był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3342/18 jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

W konsekwencji chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 5 i 10 u.d.p. w zw. z § 8a ust.1 pkt 2 i ust. 2, § 3 pkt 4, § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w odniesieniu do drogi serwisowej, stanowiącej integralną część drogi ekspresowej, winny mieć zastosowanie odległości usytuowania obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni jak dla dróg gminnych. W sytuacji gdy sąd wydał wyrok w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, to wadliwość tego wyroku musiałaby polegać na dokonaniu odmiennej wykładni prawa, co pozostawałoby w sprzeczności z regułą wyrażoną w art. 190 p.p.s.a., co czyni skargę kasacyjną, opartą na odmiennych twierdzeniach oczywiście bezzasadną.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 91 Konstytucji RP w związku z punktem VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR). Oczywiście regulacja zawarta w punkcie VII.4 umowy (AGR) wyraźnie stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzując jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku drogi ekspresowej: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zaś w przypadku drogi gminnej a taką jest droga dojazdowa w terenie zabudowanym 6 m, a poza terenem zabudowanym 15 m. Twierdzenie strony skarżącej, że z treści przepisu pkt VII.4 umowy (AGR) w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. wynika bezwzględny zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest błędne. Wymieniona wyżej umowa z uwagi na swoją ogólnikowość użytych sformułowań wymaga dookreślenia w drodze wykładni przy uwzględnieniu krajowych norm prawnych. Wymaga to pewnego rodzaju racjonalizacji postanowień umowy, a więc dokonania oceny w taki sposób, który będzie realizował postulaty tej umowy, kładące nacisk na kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Jednocześnie w każdym przypadku indywidualnie należy dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Dlatego na podstawie ww. umowy i przepisów prawa krajowego można wywieść normę prawną, która umożliwia sytuowanie reklam w odległości minimalnej od pasa drogowego, ale pod warunkiem, że nie ma to wpływu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa na drodze międzynarodowej. Należy zauważyć, że nie podważają skutecznie tej oceny argumenty przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Kwestia relacji pomiędzy postanowieniami umowy AGR a normami zawartymi w ustawie o drogach publicznych była także przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie (sygn. akt II OSK 3342/18), który wskazał, że wykładnia postanowień umowy AGR dokonana przez skarżącego kasacyjnie w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 91 Konstytucji RP została przeprowadzona nieprawidłowo. W ocenie NSA gdy nie można w sposób niewątpliwy przyjąć, że przedmiotowa umowa międzynarodowa (umowa AGR) ma pierwszeństwo przed przepisem ustawy o drogach publicznych, to należy takie pierwszeństwo przyznać przepisowi oznaczonemu jako art. 43 ust. 1 u.d.p., stąd kwestionowanie przyjętej w tym wyroku oceny prawnej w ramach powyższego zarzutu kasacyjnego jest pozbawione uzasadnionych podstaw.

Należy zauważyć, że kwestia bezpieczeństwa była przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego, które wskazały, że reklama została zlokalizowana na prostym odcinku drogi ekspresowej i przebiegającej wzdłuż niej drogi serwisowej klasy D oraz że urządzenie reklamowe nie powoduje ograniczenia pola widzenia, co wprost wynika z treści protokołu oględzin, a czego uczestniczące w tej czynności strony nie zakwestionowały. Okoliczność ta znajduje również potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym w postaci dokumentacji zdjęciowej, oraz planie sytuacyjnym projektu wykonawczego trasy głównej [...]. Także podświetlenie tablicy reklamowej nie powoduje emitowania światła w sposób skupiający uwagę uczestników ruchu drogowego. Reklama nie posiada elementów odblaskowych powodujących oślepianie uczestników ruchu. Nadto jej treść zawierająca jedynie logo firmy oraz liczbę kilometrów stanowi informację, która nie skupia uwagi kierujących na tyle aby mogło stanowić zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organy wskazały także, że reklama została zlokalizowana w odległości 48,70 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej, zatem jest odległość jest większa niż dopuszczalna (40 m) określona w art. 43 ust. 1 u.d.p.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuzyskanie przez organ wymaganego uzgodnienia od skarżącego kasacyjnie. W tej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 35 ust. 3 u.d.p., gdyż na podstawie tego przepisu zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Posadowienie tablicy reklamowej nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie wskazał innych naruszonych przepisów, które miałyby stanowić podstawę prawną takiego obowiązku, a sąd kasacyjny w tym zakresie związany jest zarzutami skargi kasacyjnej.

W dalszej kolejności należy wskazać, że sytuacji gdy przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze nie wykazało, że w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem spornej reklamy istnieje konieczność nałożenia na inwestora określonych obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 p.b. zasadnie organy odmówiły wydania nakazu rozbiórki tego obiektu. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie tego stanowiska, w szczególności nie wykazał, że reklama stwarza zagrożenie w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Stąd niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.

Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że umieszczenie na reklamie dwóch paneli solarnych wpłynęło na zmianę techniczną obiektu w ten sposób, że organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia nowej oceny technicznej obiektu. Art. 81c ust. 2 p.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione (por. wyrok NSA z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1774/19). Należy przy tym podkreślić, iż przy ocenie zasadności żądania ekspertyzy przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego zatrudniają bowiem pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego", a przepis art. 81c ust. 2 p.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12 oraz wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2778/19).

Skarżący kasacyjnie nie wykazał zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpienia ustawowej przesłanki nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej ogranicza się do wskazania zakresu zmiany wykonanych robót, nie wykazuje jednak dlaczego organ miał nabrać wątpliwości, o jakich mowa w art. 82c ust. 2 p.b. Skarżący kasacyjnie obowiązany był wykazać, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego oraz na czym te wątpliwości polegają. Ponadto nie jest przekonujące twierdzenie, że skoro przed założeniem paneli była przeprowadzona ocena techniczna reklamy, to również po ich zamontowaniu obowiązek przedłożenia oceny technicznej powinien być nałożony na inwestora. Należy zauważyć, że ocena prawidłowości wykonanych robót budowlanych w tym zakresie nie wykracza poza możliwości pracowników nadzoru budowlanego. Jako niewystarczające ocenić trzeba ogólne stwierdzenie skargi kasacyjnej, że ocena robót budowlanych nie może być dokonana wyłącznie w oparciu o incydentalną kontrolę pracowników organu.

Z tych też względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.