Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 138/14 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie II. zasądza od J. Z. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 zł (trzystu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 138/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi J.Z. (dalej: "Skarżący"), uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...]] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie działający przez Generalnego Konserwatora Zabytków utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] maja 2013 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], przy ul. [...] we [...]. Podstawą wydania tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że teren nieruchomości objętej uzgodnieniem stanowi zabytek – historyczny układ urbanistyczny.

W skardze podniesiono, że obszar, na którym ma powstać inwestycja, nie jest objęty wpisem do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków. W ramach zarzutów wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") polegające na wydaniu postanowienia bez właściwej podstawy prawnej, a także art. 8 i art. 10 w zw. z art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie postanowienia bez zawiadomienia strony o wystąpieniu o przedmiotowe uzgodnienie i naruszenie w ten sposób zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 pkt. 5 lit. b, art. 3 pkt 12, art. 4 i 7 w zw. z art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") w zw. z art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 75, poz. 474; dalej: "ustawa o zmianie ustawy o ochronie zabytków" ) w zw. z art. 53 ust. 3 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"), poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że obszar przedmiotowej działki stanowi zabytek we właściwym znaczeniu normatywnym i w związku z tym objęcie go ochroną konserwatorską. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji nr [...] z dnia [...] maja 2013r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżone postanowienie WSA, powołując art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. wskazał, że wojewódzki konserwator zabytków dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 K.p.a. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków, formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. WSA stwierdził, że "[...]" – teren, na którym ma powstać przedmiotowa inwestycja, nie jest wpisany do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków. Powołując następnie art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków wskazał, że obowiązek konsultacji decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków obowiązywał do czasu utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która weszła w życie w dniu 4 czerwca 2010r. stanowi, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy "wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b tej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków". W świetle powyższego, skoro teren objęty zaskarżonym postanowieniem nie został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co do zasady nie podlega ustawowym wymogom ochrony konserwatorskiej. W związku z powyższym, jeśli organ uznał, że teren pomimo braku ustawowej ochrony konserwatorskiej wymaga daleko idącej ochrony konserwatorskiej, to w tym zakresie musiał to szczegółowo uzasadnić. Powinien określić elementy, które w sposób nie budzący wątpliwości świadczą o zabytkowym charakterze terenu, a stanowisko organu w tym zakresie winno być poparte szeroką merytoryczną argumentacją uzasadniającą u każdego odbiorcy przekonanie o wyjątkowości tego "obiektu" i wynikającej stąd konieczności objęcia go ochroną konserwatorską - pomimo braku ku temu podstaw rangi ustawowej, z uwagi na nie wpisanie do rejestru czy ewidencji zabytków. Mając powyższe na uwadze WSA uchylił postanowienie, celem wykazania i odpowiedniego uzasadnienia wyjątkowości opisywanego osiedla w odniesieniu do oczywistych cech zabytku w konfrontacji z kompetencją organu do zanegowania prawa zabudowy na terenie nie objętym ochroną, w rozumieniu art. 7 stawy o ochronie zabytków.

W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegającą na przyjęciu z jednej strony, że organy konserwatorskie nie mają kompetencji do uzgodnienia decyzji, z drugiej strony nakazanie organowi dokonania niezbędnych wyjaśnień w celu ustalenia, czy teren tej kontroli podlega,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 P.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie wynikające

z wadliwego zastosowania art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. polegające na przyjęciu wadliwej przesłanki istnienia ochrony prawnej zabytków nieobjętej żadną formą ochrony – i wysnuciu z niej wadliwego wniosku, że w sytuacji nieobjęcia zabytku żądną formą ochrony uzasadnienie postanowienia uzgodnieniowego powinno być pogłębione i zawierać argumentację odpowiadającą tej, jaką organy konserwatorskie posługują się przy wydawaniu decyzji stanowiących formy ochrony.

Naruszenie prawa materialnego:

- art. 7 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 7 i 8 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków polegające na przyjęciu, że w prawie ochrony zabytków występuje aktualnie kategoria zabytku chronionego ze względu na samą oczywistość jego wartości zabytkowej, a nie ze względu na objęcie nazwaną lub nienazwaną formą ochrony zabytków, oraz że określony w art. 7 ustawy o ochronie zabytków termin powoduje wygaśnięcie nienazwanej formy ochrony zabytku w postaci jego umieszczenia w wykazie, podczas gdy termin sześciomiesięczny dotyczy przekazania wykazu zabytków między organami administracji publicznej, a czas trwania nienazwanej formy ochrony zabytku nieruchomego wynikającej

z umieszczenia go w wykazie jest zsynchronizowany z zakładaniem gminnych ewidencji zabytków w art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków.

W uzasadnieniu wskazano, że skoro Sąd doszedł do wniosku, że brak było podstawy prawnej do wydania postanowienia uzgodnieniowego to winien stwierdzić nieważność postanowienia. Uchylając je zaprzeczył własnym ustaleniom. W dalszej części podniesiono, że wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji teren objęty inwestycją podlega ochronie konserwatorskiej, poprzez fakt zamieszczenia go w wykazie – art. 7 w zw. z art. 8 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zbytków. Wywiedziono, że termin sześciomiesięczny, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków, nie jest terminem obowiązywania wymienionego tam wykazu, a jedynie że wykaz obowiązuje do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków – art. 7 w zw. z art. 8 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków. Wobec braku terminu na ustanowienie gminnej ewidencji wykaz obowiązuje bezterminowo, a objęty inwestycją teren podlega z tego powodu ochronie konserwatorskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący zarzucił organom brak wszechstronnej analizy okoliczności sprawy a także działanie bez podstawy prawnej. Podkreślił, że organy w żaden sposób nie odniosły się do wskazania faktów uznanych za udowodnione, ograniczając się wyłącznie do przybliżenia historii osiedla. Nie wyjaśniły, jakie cechy występujące na terenie nieobjętym ochroną konserwatorską powodują, że odpowiada on legalnej definicji historycznego układu urbanistycznego. Wniesionej przez organ skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:- art. 1 pkt 5 lit. b, art. 3 pkt 12, art. 4 i 7 w zw. z art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 7 i 8 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 53 ust. 3 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ich nieprawidłową wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że obszar przedmiotowej działki stanowi zabytek i objęcie go ochroną konserwatorską przekraczającą kompetencje organu konserwatorskiego. Wskazał również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało przedwczesną decyzję odmowną w sprawie warunków zabudowy – decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], sprawa ze skargi na tę decyzję została zarejestrowana WSA pod sygn. akt II SA/Wr 490/14.

W uzasadnieniu wskazano, że objęty wnioskiem obszar nie wyczerpuje desygnatów pojęcia normatywnego - historyczny układ urbanistyczny, o którym jest mowa w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków, a ponadto nie jest objęty ochroną przewidzianą w art. 7 ustawy o chronię zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegającą na przyjęciu z jednej strony, że organy konserwatorskie nie mają kompetencji do uzgodnienia decyzji, z drugiej strony - nakazanie organowi dokonania niezbędnych wyjaśnień w celu ustalenia, czy teren tej kontroli podlega.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 /ONSAiWSA 2010/3/39/, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd.

Trafnie skarga kasacyjna podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne a więc nie jest wiadome, jaki stan sprawy został przez WSA przyjęty. Wskazując, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. WSA stwierdza, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy "nie został wpisany do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków, znajduje się natomiast w wykazie zabytków" (str.3/4 uzasadnienia). Następnie zgadza się zarzutem skargi, że "[...]" nie jest wpisany do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków, chociaż wpis do gminnej ewidencji zabytków jest w planach (str. 4 in fine), po czym konkluduje, że "gdy chodzi o teren objęty zaskarżonym postanowieniem, na co wskazano wyżej, dotychczas nie został on ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków zatem co do zasady nie podlega ochronie konserwatorskiej" (str. 5 uzasadnienia, pierwszy akapit).

W tym miejscu niezbędne jest nawiązanie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi podstawę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten, w brzmieniu nadanym przez art. 4 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków, nakazuje uzgodnienie decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z przepisu tego wynika, że uzgodnienie jest wymagane, jeżeli obiekt nieruchomy jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków jak również w sytuacji, gdy jest objęty jedną z form ochrony przewidzianej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r, sygn. II OSK 441/13, LEX nr 1779347). Zatem w innych przypadkach, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., uzgodnienie projektu decyzji jest niedopuszczalne.

Takie rozumienie podstawy prawnej uzgodnienia w powiązaniu z konkluzją zawartą na stronie 5 uzasadnienia nie dawało WSA podstaw do dalszych rozważań na temat wartości historycznych układu architektonicznego osiedla "[...]" i konstatacji, że "cechy te, jako charakterystyczne dla danego terenu i jednocześnie już nieliczne w ramach wielkich aglomeracji i galopującej ekspansji zabudowy – w ocenie Sądu należy chronić". Nie upoważniało też do formułowania wytycznych w zakresie wymagań uzasadnienia organu odwoławczego, skoro przy stanie sprawy, który zdaje się WSA przyjął (teren co do zasady nie podlega ochronie konserwatorskiej), wchodziło w rachubę stwierdzenie nieważności zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, jako uzgodnień wydanych bez podstawy prawnej.

Ponieważ WSA sporządził uzasadnienie z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., co zarzut naruszenia tego przepisu czyni usprawiedliwionym, dlatego ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest na tym etapie postępowania zbyteczna.

Rozpoznając ponownie sprawę WSA odniesie się do kategorycznego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia a mianowicie, że "właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że budynek przy ul. [...] zlokalizowany jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], ujętego w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa a art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronienie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw". Stanowisko to WSA oceni w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r., mając przy tym na uwadze przepisy ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 mniejszej ustawy. Art. 7 natomiast stanowi, iż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.