Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1694/24 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2024 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1694/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 21 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący.

Wójt Gminy [...] (dalej jako: "Wójt Gminy", "organ I instancji") decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr [...] nałożył na Skarżącą za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, w wysokości 929,00 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy (SKO) utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art.9x ust 2 w zw. z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a podstawą faktyczną było ustalenie, że skarżąca Spółka nie uzyskała w 2022 r. wymaganego poziomu recyklingu.

Podkreślono, że decyzja o odstąpieniu od kary ma charakter uznaniowy, co oznacza, że Kolegium rozpatrując sprawę nie może w takiej kwestii orzec merytorycznie. Zakres działania organu odwoławczego w przypadku decyzji uznaniowych sprowadza się wówczas tylko do oceny czy organ I instancji nie przekroczył granic uznania. W rozpatrywanej sprawie w uzasadnieniu decyzji organ wyczerpująco odniósł się do wszystkich kwestii w oparciu o zasadę proporcjonalności w szczególności przeanalizowano umowy, na podstawie których odbierane są odpady, odniesiono się do obowiązku edukacyjnego wśród mieszkańców, a także podkreślono, że mamy do czynienia z podmiotem profesjonalnym podniesiono także tożsame naruszenia za kolejny rok. W konsekwencji organ doszedł do wniosku, że odstąpienie od wymierzenia kary nie jest zasadne.

Odnosząc się do argumentu Spółki co do fakty jakoby decyzja była nieważna z uwagi na błędne określenie adresata tj. oddziału spółki Kolegium uznało, że tryb odwoławczy oraz nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji administracyjnej są wobec siebie niekonkurencyjne przy czym pierwszeństwo ma pierwszy z nich. Wskazało ponadto, że treść sentencji zaskarżonej decyzji brzmi: "nałożyć na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] Oddział w [...]", a nie jak podaje w odwołaniu spółka: "wymierzyć firmie [...] Sp. z o.o. oddział w [...] karę pieniężną...". Tak więc sentencja wskazuje na początku prawidłowego adresata. A fakt dodatkowego oznaczenia oddziału nie jest wadą, która mogłaby wpłynąć na byt prawny decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła skarżąca Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w [...].

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że spór nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej, której strona nie kwestionuje. Skarżąca kwestionuje natomiast zaistnienie podstaw do wymierzenia jej powyższej kary, wskazując na braki w analizie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, w tym w szczególności okoliczności, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wynikał z przyczyn od spółki niezależnych. Tym samym spółka w swoim przekonaniu podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2022 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 ustawy. Nie ma natomiast wpływu na to, jakie frakcje odpadów są jej przekazywane przez właścicieli nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przesłanką wymierzenia wcześniej wskazanej kary pieniężnej jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna. Inaczej mówiąc kara jest wymierzana za fakt nieosiągnięcia wymaganego poziomu odzysku. Nie mają tu żadnego znaczenia inne okoliczności, takie jak wina ukaranego, istniejące lokalnie uwarunkowania, czy też realizacja przez gminę obowiązków informacyjnych. W związku z powyższym wszystkie zarzuty skargi odnoszące się do braku wpływu skarżącej na ilość zbieranych odpadów nie zasługują na uwzględnienie. Warto tu zwrócić uwagę dodatkowo, iż kara pieniężna nie jest wymierzana za brak osiągnięcia określonej masy odpadów, ale za wielkość ustaloną procentowo w stosunku do zebranych odpadów ogółem. Niezależnie od tego należy wskazać, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnym. Nie jest zobowiązana do świadczenia usług na rzecz właścicieli nieruchomości. Sama więc ocenia, czy jest w stanie wywiązać się z obowiązków ustawowych. Zna również następstwa braku realizacji powyższych obowiązków.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Skarżąca podnosi również kwestię braku zastosowania w sprawie rozwiązań przewidzianych w art. 189d i art. 189f k.p.a. – i w ocenie Spółki waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji w sprawie wyjątkowo dokładnie omówiły powyższą problematykę i wskazały, dlaczego nie odstąpiły od wymierzenia kary. Decyzja organu I instancji jest już kolejnym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie. Poprzednia decyzja, z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] została uchylona przez SKO decyzją z dnia 9 października 2023 r. właśnie z powodu nierozważenia przez organ I instancji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. I w decyzji z dnia 22 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy przeanalizował powyższy problem i tutejszy Sąd z wnioskami organu w pełni się zgadza.

Przede wszystkim umożliwiono spółce wypowiedzenie się w sprawie nieosiągnięcia poziomów przygotowania do odzysku i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. Nie stwierdzono aby na skarżącą za to samo zachowanie prawomocną decyzją została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub aby spółka została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Podkreślono również, że także w 2023 roku spółka ponownie nie osiągnęła wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odebranych z terenu Gminy. Nie dano również wiary skarżącej, że do braku realizacji obowiązku ustawowego przyczyniły się pandemia i wojna na Ukrainie.

Ustalono wreszcie, że aż ponad 50% umów zawartych przez skarżącą z właścicielami nieruchomości nie obejmowało odbioru odpadów segregowanych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku przez skarżącą nie jest zdarzeniem wyjątkowym i jednorazowym. Waga naruszenia też jest znaczna, gdyż poziom odzysku i recyklingu 18,75%, a więc różnica pomiędzy poziomem wymaganym (25%) a osiągniętym wyniosła 6,25%. Jednocześnie brak jakichkolwiek dowodów, ażeby spółka, w okresie za jaki została wymierzona kara, podejmowała szczególne działania mające poprawić jej sytuację. Inaczej mówiąc mając informację o braku możliwości realizacji celu ustawy, nawet nie poinformowała o tym Gminy.

W sprawie niniejszej nie jest sporne, że spółka nie osiągnęła wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022, stąd nałożenie na nią kary było uzasadnione. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy przy tym do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jak wcześniej wskazano przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy. Potwierdza to treść art. 9zc ust. 1 ustawy, który przy nakładaniu kar pieniężnych nakazuje uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu – z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy pominięcie w tym artykule kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy uznać należy za celowe działanie, potwierdzające, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu przygotowania do recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu.

Sąd pierwszej instancji również doszedł do przekonania, iż:

1) przesłanka wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu odzysku i recyklingu została wprost określona w przepisach ustawy. Jest nią obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna. Karę tę ponosi podmiot, który nie wykonał obowiązku określonego w art. 9g ustawy. Nie mają tu zatem znaczenia okoliczności dotyczące braku możliwości realizacji obowiązku, osiągnięcie przez gminę wymaganego poziomu odzysku, czy też wina przedsiębiorcy,

2) przesłanki zastosowania w sprawie rozwiązań przewidzianych w dziale IVa k.p.a. zostały omówione wyżej i w ocenie Sądu zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie,

3) skarżona nie wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego ustalenie wysokości kary nastąpiło prawidłowo. Dlatego wszystkie zarzuty w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione.

W skardze zarzucono wreszcie naruszenie art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Zarzut powyższy jest zupełnie chybiony. Przepis powyższy odnosi się do kosztów gospodarowania odpadami, który może zostać nałożony bądź na ich wytwórcę, bądź na posiadacza nie będącego wytwórcą. Kara nałożona na skarżącą jest zaś sankcją za brak realizacji obowiązku nałożonego ustawą.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepisy prawa polskiego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi są niezwykle rygorystyczne. Dyskusyjny jest również model wymierzania kar pieniężnych za brak realizacji obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednakże z punktu widzenia procesowego i materialnego obowiązujące przepisy nie powodują wątpliwości interpretacyjnych.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

• w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:

o art. 9g pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: "u.c.p.g."), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy;

o art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., poprzez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez uznanie, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu podczas gdy Skarżąca nie miała wpływu na ich nie osiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne;

o art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 22, art. 45 ust. 1 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie mają znaczenia okoliczności dotyczące braku możliwości realizacji obowiązku, osiągnięcie przez samą gminę wymaganego poziomy odzysku czy też winę przedsiębiorcy, przez co zarówno Sąd I instancji, jak i wcześniej organy administracji, oddalały wnioski dowodowe Skarżącej kasacyjnie uznając, że nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie;

o art. 9g pkt 1 i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. w zw. z art. 8a ust. 1, ust. 4 lit. a i ust. 5 oraz art. 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy wobec przeniesienia kosztów zagospodarowania odpadów w części odnoszącej się do kar za brak osiągnięcia poziomów odzysku, na przedsiębiorcę świadczącego usługę odbioru odpadów, co stoi w sprzeczności z unijną zasadą "zanieczyszczający płaci" oraz wobec braku wprowadzenia rozszerzonej odpowiedzialności producenta (w tym finansowej), zgodnie z którą podmiotami odpowiedzialnymi powinni być wytwórcy odpadów lub producenci produktów i opakowań, z których następnie powstają odpady – a zatem podmioty, od których Skarżąca kasacyjnie odpady odbiera oraz podmioty wprowadzające produkty i produkty w opakowaniach do obrotu, a regulacje zgodne z treści dyrektywy winny były zostać wprowadzone w tym zakresie nie później niż do 1 lipca 2020 roku zgodnie z art. 2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów;

• w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wszystkich elementów sprawy, w tym w szczególności zarzutów przedstawionych w treści skargi, które mieściły się w jej granicach, a rozpoznanie których związane było z możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zarówno Organ I jak i II instancji naruszyły normy art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców, a to poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

o niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy Skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 399. (dalej jako: "u.c.p.g.") oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa powyższym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań przez Skarżącą w tym kontekście dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podczas gdy Organ ograniczył się wyłącznie do ogólnej konstatacji, że Skarżąca ma wpływ na właścicieli nieruchomości przez zawierane umowy, podczas gdy po stronie Gminy należy także wskazać na niewystarczające działania podejmowane przez samą gminę, między innymi w zakresie edukacji ekologicznej, przez co mieszańcy gminy w sposób nieprawidłowy segregują odpady, a w przypadku nawet odpadów segregowanych – są to odpady wytwarzane z produktów, w przypadku których utrudnione jest lub niemożliwe wręcz przeprowadzenie recyklingu odpadów,

o niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że Skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., i przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji,

o niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że Skarżąca powinna osiągnąć poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu na podstawie art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podczas gdy kwestią istotną w sprawie pozostaje to, jaki poziom odzysku uzyskuje się z poszczególnych frakcji odpadów oraz w jakich ilościach poszczególne frakcje odpadów były przekazywane przez właścicieli nieruchomości Skarżącej, co wprost wpływa na możliwość osiągnięcia tzw. poziomów odzysku,

o niezastosowaniu przez Organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a KPA, w tym także w art. 10 i 11 ustawy Prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,

o pominięciu przez Organ I instancji oraz Organ II instancji okoliczności, że podstawy do obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii dla całego kraju przeprowadzonych jeszcze w roku 2008,

o nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez Skarżącą jest znikoma - różnica pomiędzy poziomami wymaganymi, a osiągniętymi wynosi nieco ponad 6%,

o błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej pomimo braku winy w działaniu Skarżącej,

o nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do zastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od kary administracyjnej,

o błędnym niezastosowaniu instytucji odstąpienia od nałożenia kary pomimo wykonania przez Skarżącą zobowiązania do przedstawienia dowodów potwierdzających powiadomienie: wszystkich podmiotów z terenu Gminy [...], od których Skarżąca odbiera odpady komunalne w ramach świadczonych przez siebie usług, o naruszeniu prawa polegającym na nieosiągnięciu wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w odniesieniu do masy odebranych z nieruchomości niezamieszkałych odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości z terenu Gminy [...], a także pomimo przedstawienia dowodów na potwierdzenie powyższego,

o błędnym przyjęciu, że prawidłowym sposobem osiągnięcia wymaganych przepisami prawa poziomów recyklingu przez Gminę [...] jest egzekwowanie od przedsiębiorców osiągnięcia przez siebie tychże poziomów, podczas gdy na gminach spoczywa prawny obowiązek prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a zaniechania lub niewystarczające działania podjęte przez Gminę w ramach realizacji powyższego obowiązku, ostatecznie odnajdują swoje skutki w postaci wysokiego stopnia zanieczyszczenia strumienia odpadów komunalnych, przy czym do odpowiedzialności za nieprawidłową segregację odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych Gmina [...] pociąga przedsiębiorców odbierających odpady, którzy nie posiadają wpływu ani instrumentów, prawnych do egzekwowania obowiązku segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy [...],

o braku wyjaśnienia, czy Gmina [...] wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych,

o pominięciu okoliczności, że w Gminie [...] wymagany poziom został osiągnięty i wyniósł 32,79%, przy wymaganych 25%,

o błędnym przyjęciu, że naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego,

o błędnym przyjęciu, że Skarżąca jako podmiot profesjonalny ma możliwość skonstruowania umów w sposób zapewniający gwarancję osiągnięcia poziomów recyklingu oraz błędnym przyjęciu, że Skarżąca ma możliwość zorganizowania przedsiębiorstwa w sposób umożliwiający osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem:

o art. 7, art. 7a., art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie;

o art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji Organu II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w pierwszym myślniku,

o art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Skarżącą,

o art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Skarżącą i braku rozważenia możliwości zobowiązania Skarżącą do powiadomienia podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane ze sprawozdania złożonego przez skarżącą, czy skarżąca miała możliwość osiągnięcia tych poziomów w roku 2022.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, skarżąca Spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładnie przepisów prawa unijnego:

Czy mając na względzie treść art. 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy, w którym to przepisie została zawarta zasada "zanieczyszczający płaci", do której wprowadzenia do przepisów prawa krajowego Rzeczpospolita Polska była zobowiązana do dnia 1 lipca 2020 roku, jak również mając na względzie art. 8a ust. 1, ust. 4 lit. a) i ust. 5), na mocy których Rzeczpospolita Polska była zobowiązana w tym samym terminie do wprowadzenia przepisów prawa krajowego odnoszącego się do rozszerzonej odpowiedzialności producenta, w tym w zakresie odpowiedzialności finansowej za odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów powstałych z takich produktów – zgodne z postanowieniami Dyrektywy są art. 9g pkt 1 i art. 9x ust. 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w roku 2020, zgodnie z którymi podmioty odbierając odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości jest zobowiązany do osiągnięcia przewidzianych w przepisach prawa krajowego poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odpadów papieru, metalu, szkła i tworzyw sztucznych, a w przypadku braku osiągnięcia tych poziomów, pomimo przekazania odpadów do właściwych instalacji komunalnych (w przypadku zmieszanych odpadów komunalnych) – wyznaczonych przez właściwych Marszałków Województw – oraz do sortowni odpadów komunalnych – posiadających wymagane przepisami prawa decyzje zezwalające na przetwarzanie odpadów selektywnie gromadzonych – podmiot ten jest zobowiązany do zapłaty na rzecz gminy, z której odpady odbierał w danym roku kalendarzowym, administracyjnej kary pieniężnej za brak osiągnięcia tych poziomów i tym samym poniesienia dodatkowych kosztów wynikających z przekazania temu podmiotowi od odbioru i zagospodarowania przez właścicieli nieruchomości odpadów o takim składzie lub takim zanieczyszczeniu innymi odpadami lub substancjami, że instalacje – wyznaczone przez organy administracji lub które uzyskały niezbędne decyzje administracje – po przeprowadzeniu ich sortowania nie przekazały w większości do procesów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu?

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Pismem z dnia 24 marca 2026 r. skarżąca kasacyjnie Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie o sygn. akt II SA/GI 931/25, stanowiącego zagadnienie wstępne dla zagadnienia głównego również w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy wykładni przepisów prawa unijnego i ich zgodności z stosowaną przez organy administracyjne praktyką nakładania administracyjnych kar pieniężnych za nieosiągnięcie w danym roku wymaganego poziomu recyklingu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wszystkich elementów sprawy, w tym w szczególności zarzutów przedstawionych w treści skargi, które mieściły się w jej granicach, a rozpoznanie których zarzutów związane było z możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te istotne kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, treści samej skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy.

Brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1073/22 oraz powołane w tym zakresie orzecznictwo).

Dalej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przez przedmiotowy zarzut nie można kwestionować trafności samego wyroku. Nie można także podważać ustaleń faktycznych, chyba że sąd nie zajmie żadnego stanowiska co do stanu faktycznego, z która to sytuacja w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 633/16). Sąd I instancji stwierdził, że sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Z tym twierdzeniem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Odnosząc się dalej do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie działania organu administracji, a także ocenę wyrażającą się w braku ich naruszenia.

Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi z kolei do wniosku, że brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oznacza obowiązek rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach wyznaczonych tymi zarzutami, ale nie oznacza obowiązku wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu skargi. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego (SKO) z dnia 21 października 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, Sąd I instancji dokonał.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2869/22). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji.

Nadmienić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł przynieść oczekiwanego skutku procesowego.

Nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły normy art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców (zarzut ze str. 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja – w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki – została wydane z rażącym naruszeniem: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców (zarzut ze str. 4 petitum skargi kasacyjnej) oraz z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców (zarzut ze str. 4 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że prawidłowo w sprawie Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły lub rażąco naruszyły: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców. Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy zasadnie akceptując ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania, które zobowiązane są do przestrzegania ogólnych reguł postępowania wskazanych w KPA, m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy. Powyższe przepisy zobowiązują organy by w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także by w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Przede wszystkim, w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć. Przepisy te mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Otóż Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co oznacza, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Innymi słowy, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów (prawa materialnego i procesowego), to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. Natomiast naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd – wydając zaskarżone orzeczenie – stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyni zasadnym jej oddalenie.

Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie mogły przynieść oczekiwanego skutku procesowego.

Nie doszło także do naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, tj. art. 189d, pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że o ich nieskuteczności przemawia ich wadliwa konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684).

Niezależnie od powyższego to odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. norma musi być stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. W trafnej ocenie Sądu I instancji, nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku przez skarżącą nie jest zdarzeniem wyjątkowym i jednorazowym. Waga naruszenia też jest znaczna, gdyż poziom odzysku i recyklingu w objętym decyzją okresie wyniósł 18,75%, a więc różnica pomiędzy poziomem wymaganym w 2022 r. (25%), a osiągniętym wyniosła 6,25%. Jednocześnie brak dowodów, ażeby skarżąca w tym okresie podejmowała szczególne działania mające poprawić jej sytuację.

Ma rację Sąd I instancji, że w sprawie brak było również podstaw do miarkowania wysokości nałożonej kary pieniężnej na podstawie art. 189d k.p.a. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej przesłanek wymiaru kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego obejmujące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 22, art. 45 ust. 1 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9g pkt 1 i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. w zw. z art. 8a ust. 1, ust. 4 lit. a i ust. 5 oraz art. 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (zarzuty ze str. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

Wskazać należy, że jednym z kierunkowych celów przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 z późn. zm., dalej: dyrektywa 2008/98/WE) jest dążenie do stworzenia modelu prawnego "społeczeństwa recyklingu". Realizacja wyznaczonych celów kierunkowych koncepcji "społeczeństwa recyklingu" w prawie gospodarki odpadami polega na: 1) zapewnieniu segregacji odpadów u źródła oraz 2) zbieraniu i recyklingu priorytetowych strumieni odpadów (zob. M. Duczmal, Nowa dyrektywa ramowa w sprawie odpadów 2008/98/WE, OiŚ 2008, nr 6, s. 28–37). Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami zapewniającą realizację celu w postaci utworzenia "społeczeństwa recyklingu" państwa członkowskie powinny popierać stosowanie odpadów posegregowanych w wyniku recyklingu, takich jak papier z odzysku. Procesy składowania lub spalania takich odpadów powinny być traktowane jako ostateczność. Z analizy przepisów dyrektywy 2008/98/WE wynika, że hierarchia postępowania z odpadami wyznacza kolejność działań priorytetowych w zakresie tego, co stanowi najlepsze kompleksowe rozwiązania dla środowiska w prawodawstwie i polityce gospodarki odpadami. Odstępstwo od ustalonej w dyrektywie hierarchii zasad postępowania z odpadami może być dopuszczalne w przypadku określonych strumieni odpadów, jeżeli jest to uzasadnione m.in. wykonalnością techniczną, opłacalnością ekonomiczną i ochroną środowiska (por. Por. M. Jabłoński, Administracyjne podstawy kompetencji Unii Europejskiej i państw członkowskich w zakresie problematyki odpadów. W stronę spójnej polityki w gospodarce odpadami, OiŚ 2011, nr 6, s. 24–33).

Dla osiągnięcia celu kierunkowego, jakim jest europejskie społeczeństwo recyklingu o wysokiej wydajności zasobów, w dyrektywie 2008/98/WE określono cele szczegółowe związane z przygotowaniem do ponownego wykorzystania i recyklingu odpadów (art. 11 tego aktu prawnego). W myśl art. 11 ust. 1 tej dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują środki w celu promocji przygotowywania do ponownego użycia, zwłaszcza przez zachęcanie do tworzenia i wspierania sieci przygotowywania do ponownego użycia i napraw, przez ułatwianie im - jeżeli jest to zgodne z właściwym gospodarowaniem odpadami - dostępu do odpadów znajdujących się w systemach lub punktach zbierania i nadających się do przygotowania do ponownego użycia, ale nieprzeznaczonych do przygotowania do ponownego użycia przez te systemy lub punkty zbierania, oraz przez wspieranie wykorzystania instrumentów ekonomicznych, kryteriów udzielania zamówień, celów ilościowych lub innych środków.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE, aby zapewnić zgodność z celami niniejszej dyrektywy oraz przejść na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów, państwa członkowskie przyjmują środki służące do osiągnięcia następujących celów: a) do 2020 roku przygotowanie do ponownego wykorzystania i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia, pod warunkiem że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, zostanie zwiększone wagowo do minimum 50 %; b) do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów odzyskiwania materiałów, w tym wypełniania wyrobisk, gdzie odpady zastępują inne materiały, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, z wyjątkiem materiału występującego w stanie naturalnym zgodnie z definicją zawartą w kategorii 17 05 04 Europejskiego katalogu odpadów, zostanie zwiększone wagowo do minimum 70 %. c) do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55 %; d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60 %; e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65 %.

W celu zrozumienia znaczenia art. 11 dyrektywy 2008/98/WE należy uwzględnić, że dyrektywa 2008/98/WE jest częścią systemu regulacji prawnych dotyczących gospodarki o zamkniętym obiegu, który tworzą następujące dyrektywy: dyrektywa Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. U. UE. L. z 1999 r. Nr 182, str. 1 z późn. zm.); dyrektywa 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. U. UE. L. z 1994 r. Nr 365, str. 10 z późn. zm.); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 155, str. 1, dalej: dyrektywa 2019/904/WE). Wszystkie państwa członkowskie miały obowiązek dokonać transpozycji ww. dyrektyw do prawa krajowego do lipca 2020 r. Od prawidłowo wykonanego obowiązku selektywnego zbierania odpadów zależy prawidłowe wykonanie obowiązków recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Selektywne zbieranie odpadów zapobiega przedostawaniu się odpadów do środowiska i realizuje założenia modelu gospodarki o obiegu zamkniętym.

Dyrektywa 2019/904/WE realizuje założenia wspomagające gospodarkę o obiegu zamkniętym, które dają pierwszeństwo zrównoważonym i nietoksycznym produktom wielokrotnego użytku i systemom ponownego użycia zamiast produktom jednorazowego użytku, które mają przede wszystkim na celu zmniejszenie ilości generowanych odpadów. Takie zapobieganie powstawaniu odpadów znajduje się na szczycie hierarchii postępowania z odpadami zapisanej w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Dyrektywa 2019/904/WE ma przyczynić się do osiągnięcia celu zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) nr 12 dotyczącego zapewnienia zrównoważonych wzorców konsumpcji i produkcji, który stanowi część Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 25 września 2015 r. Dzięki utrzymywaniu wartości produktów i materiałów przez jak najdłuższy czas i wytwarzaniu mniejszej ilości odpadów gospodarka Unii może stać się bardziej konkurencyjna i bardziej odporna, a jednocześnie w mniejszym stopniu eksploatować cenne zasoby i środowisko naturalne (motyw 2 dyrektywy 2019/904/WE).

Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych reguluje art. 10 dyrektywy 2008/98/WE.

W sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z wdrażania planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym (Bruksela, dnia 4.3.2019 r. COM(2019) 190 final) wskazano, że solidne i wydajne systemy gospodarowania odpadami stanowią niezbędny element gospodarki o obiegu zamkniętym. W lipcu 2018 r. weszły w życie zmienione ramy legislacyjne dotyczące gospodarowania odpadami, które mają na celu zmodernizowanie systemów gospodarowania odpadami w Unii i skonsolidowanie europejskiego modelu jako jednego z najskuteczniejszych na świecie. Obejmują one: nowe ambitne, ale realistyczne, współczynniki recyklingu; uproszczenie i ujednolicenie definicji oraz metod obliczeniowych i jasny status prawny recyklatów oraz produktów ubocznych; zaostrzone przepisy i nowe zobowiązania dotyczące selektywnego zbierania (bioodpadów, wyrobów włókienniczych i odpadów niebezpiecznych wytwarzanych przez gospodarstwa domowe, odpadów z budowy i rozbiórki); minimalne wymagania dotyczące rozszerzonej odpowiedzialności producenta; skuteczniejsze zapobieganie powstawaniu odpadów i wzmocnienie środków gospodarowania odpadami, w tym odpadami morskimi, odpadami spożywczymi i produktami zawierającymi surowce krytyczne.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (dalej: dyrektywa 2008/98/WE), "Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci» koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów". W myśl art. 14 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE "Bez uszczerbku dla art. 8 i 8a państwa członkowskie mogą postanowić, że koszty gospodarowania odpadami mają być ponoszone częściowo lub w całości przez producenta produktu, z którego powstają odpady, oraz że dystrybutorzy tych produktów mogą częściowo ponosić te koszty". Art. 14 został zmieniony przez art. 1 pkt 15 dyrektywy nr 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. (Dz.U.UE.L.2018.150.109) zmieniającej nin. dyrektywę z dniem 4 lipca 2018 r.

Odpowiednikiem art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE w prawie polskim jest art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W myśl art. 22 ust. 1 u.o., "Koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów".

Według art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu zapewnienia, by odpady, które zostały poddane recyklingowi lub innemu procesowi odzysku, przestawały być uznawane za odpady, jeżeli spełniają następujące warunki: a) dana substancja lub przedmiot mają być wykorzystywane do konkretnych celów; b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie; c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; oraz d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego.

W wyroku TS z 30.03.2017 r., C-335/16, VG ČISTOĆA D.O.O. v. ĐURO VLADIKA I LJUBICA VLADIKA, ZOTSiS 2017, nr 3, poz. I-242 dokonano wykładni zasady "zanieczyszczający płaci" oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3). Według TS, "Artykuł 14 i art. 15 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że na obecnym etapie rozwoju prawa Unii przepisy te nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które w celu finansowania usługi gospodarowania odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania przewiduje cenę obliczaną na podstawie szacunkowej objętości odpadów wygenerowanej przez użytkowników tej usługi, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych i przekazanych przez nich do punktu zbioru, jak również uiszczenie przez użytkowników, występujących jako posiadacze odpadów, opłaty dodatkowej, z której przychód jest przeznaczony na finansowanie inwestycji kapitałowych niezbędnych do przetwarzania odpadów, w tym ich recyklingu. Do sądu odsyłającego należy jednak sprawdzenie, na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały mu przedstawione, czy nie prowadzi to do obciążenia niektórych 'posiadaczy' kosztami ewidentnie nieproporcjonalnymi do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą oni wytworzyć. W tym celu sąd krajowy będzie mógł w szczególności uwzględnić kryteria związane z rodzajem nieruchomości zajmowanych przez użytkowników, z powierzchnią tych nieruchomości oraz ich przeznaczeniem, ze zdolnością 'posiadaczy' do wytwarzania odpadów, z objętością pojemników udostępnionych użytkownikom, jak również z częstotliwością zbiórki w zakresie, w jakim parametry te mogą wpływać bezpośrednio na kwotę kosztów gospodarowania odpadami".

Skarżąca kasacyjnie z chwilą odebrania odpadów od właścicieli nieruchomości staje się ich posiadaczem i ponosi koszty gospodarowania odpadami zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", do której odwołuje się art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE oraz art. 22 ust. 1 u.o. Skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność związaną z postępowaniem z odpadami komunalnymi, która jest jednocześnie gospodarowaniem odpadami. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie ma obowiązek spełniać odpowiednie wymagania związane z gospodarowaniem odpadami. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z podstawowych zasad gospodarowania odpadami". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2) u.o. przez gospodarowanie odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Skarżąca kasacyjnie po odebraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi transport odpadów.

Zgodnie z art. 1a u.c.p.g., w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Oznacza to, że u.c.p.g. jest aktem szczególnym (lex specialis) w stosunku do u.o. Pamiętać należy, że u.c.p.g, nie jest aktem prawnym kompletnym w zakresie regulacji zagadnień dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi.

Kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 2, a obliczona według zasad określonych w ust. 3 powołanego artykułu należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o u. Przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej kasacyjnie spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości czyli w niniejszej sprawie na skarżącą kasacyjnie. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2183/24).

Przesłanką wymierzenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. Przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g., będący podstawą wymierzenia skarżącej kasacyjnie spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Stosowanie zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oparte jest na odpowiedzialności obiektywnej sprawcy zanieczyszczenia.

Kara pieniężna uregulowana w art. 9x ust. 2 u.c.p.g jest jednym z instrumentów zasady "zanieczyszczający płaci". Stosowanie tej zasady nie jest uzależnione od ewentualnej bezprawności bądź legalności działania sprawcy zanieczyszczenia środowiska. Skarżąca, jako profesjonalny podmiot korzystający ze środowiska, powinna wiedzieć jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Jedną z tych zasad jest "zasada zanieczyszczający płaci". Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Jeśli bowiem podmiot chce wykonywać działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Europejski Trybunał Obrachunkowy (dalej: ETO) wskazuje na niespójne stosowanie zasady »Zanieczyszczający płaci» w polityce i działaniach UE w dziedzinie środowiska" (sprawozdanie specjalne nr 12/2021 - Zanieczyszczający płaci - niespójne stosowanie zasady w polityce i działaniach UE w dziedzinie środowiska (Dz. U. UE. C. z 2021 r. Nr 272, str. 30). Według ETO, "zanieczyszczający płaci" to jedna z kluczowych zasad leżących u podstaw polityki Unii Europejskiej (UE) w dziedzinie środowiska. W praktyce oznacza ona, że zanieczyszczający pokrywają koszty spowodowanego przez siebie zanieczyszczenia, w tym koszty środków wprowadzonych w celu zapobieżenia i zaradzenia temu zanieczyszczeniu oraz jego kontroli, a także koszty ponoszone w związku z nim przez społeczeństwo. ETO zwraca uwagę na cztery najważniejsze kwestie związane z zasadą "zanieczyszczający płaci": 1. zanieczyszczenie środowiska niesie za sobą znaczny koszt dla społeczeństwa i jest istotnym problemem w opinii obywateli UE; 2. zasada "zanieczyszczający płaci" jest jednym z głównych narzędzi mających zapewnić, by unijne cele w zakresie ochrony środowiska zostały osiągnięte w efektywny i sprawiedliwy sposób; 3. istnienie możliwości skuteczniejszego uwzględnienia tej zasady w przyszłych przepisach dotyczących ochrony środowiska i przy finansowaniu przez UE projektów remediacji środowiska; 4. wnioski i zalecenia sformułowane w sprawozdaniu ETO są również istotne w kontekście kontroli sprawowanej przez Parlament i Radę nad całością przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz w kontekście przeprowadzanej przez Komisję oceny dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, która ma zostać ukończona w 2023 r.

Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), "Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolne". Zgodnie z motywem 28 dyrektywy 2008/98/WE realizując założenia koncepcji "społeczeństwa recyklingu, państwa członkowskie powinny dążyć do eliminacji wytwarzania odpadów i do wykorzystywania odpadów jako zasobu. W szczególności szósty wspólnotowy program działań w dziedzinie środowiska "Środowisko 2010: Nasza przyszłość, nasz wybór" obejmujący okres od dnia 22 lipca 2002 r. do dnia 21 lipca 2012 r. (decyzja 1600/2002/WE ustanawiająca szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego, Dz.U.UE.L.2002.242.1, akt ten utracił moc) wymagał stosowania środków, których celem jest zapewnienie segregacji u źródła, zbieranie oraz recykling priorytetowych strumieni odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23). W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych organu administracyjnego oraz oceny ustaleń faktycznych sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), do czasu rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej; TSUE), stanowiącego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zagadnienie wstępne dla zagadnienia głównego również w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy wykładni przepisów prawa unijnego i ich zgodności ze stosowaną przez organy administracji praktyką nakładania administracyjnych kar pieniężnych za nieosiągnięcie w danym roku wymaganego poziomu recyklingu.

W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25, skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne z zakresie wykładni przepisów prawa "unijnego, którego treść brzmi: "czy: - art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140) oraz - w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje - kierowanego do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - obowiązku składania sprawozdań przed upływem terminów osiągnięcia celów (sprawozdań wczesnego ostrzegania, np. kwartalnych, półrocznych), a wprowadza jedynie sprawozdania następcze, za poprzedni rok kalendarzowy, odnoszące się do osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co utrudnia możliwość natychmiastowego wdrożenia przez organy administracji publicznej adekwatnych prewencyjnych środków prawnych, w tym nadzorczych, zapewniających zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów dyrektyw".

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość, co do wykładni bądź ważności wskazanego w skardze kasacyjnej art. 14 dyrektywy 2008/98/WE, stąd też nie było podstaw do zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25, skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne z zakresie wykładni przepisów prawa unijnego.

W skardze kasacyjnej, jej autor nie podniósł zarzutów naruszenia przepisów prawa UE, obejmujących: art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140), czy niezgodności z nimi przepisów prawa polskiego. Należy więc rozważyć, czy Naczelny Sąd Administracyjny może (powinien) przeprowadzić analizę w tym zakresie, skoro rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach jej podstaw, a więc (poza nieważnością postępowania) nie może rozpoznawać naruszenia przepisów niewskazanych w skardze (także przepisów prawa UE).

Wyjaśnić na wstępie należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie obejmują art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140).

Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku rozważania ewentualnego naruszenia przepisów prawa wspólnotowego, jeżeli strona nie wskazała naruszenia tych przepisów, jako podstawy skargi kasacyjnej. Potrzeba taka jednak występuje, gdy jest oczywiste, że przepisy prawa wspólnotowego regulują ten sam przedmiot, co prawo krajowe i występuje możliwość ich bezpośredniego zastosowania lub konieczność wykładni przepisów krajowych zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Jeżeli więc strona zarzuca błędną wykładnię przepisów prawa krajowego to należy taki zarzut rozważyć, uwzględniając przepisy prawa wspólnotowego i ich wykładnię dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości, ewentualnie przy zarzucie błędnego zastosowania przepisu prawa krajowego rozważyć, czy nie pozostaje on w sprzeczności z przepisem prawa wspólnotowego, który ma bezpośrednie zastosowanie. Nie oznacza to bynajmniej wyjścia poza granice podstaw skargi kasacyjnej, gdyż praktycznie zawsze wykładnia i zastosowanie przepisu, którego naruszenie zostało wskazane, jako podstawa skargi, wymaga dokonania jego wykładni (zastosowania) z uwzględnieniem innych przepisów (w tym przypadku prawa europejskiego) (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 2792/14).

Podstawą materialną decyzji organu I instancji stanowił art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9x ust. 3, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 399, dalej: u.c.p.g.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. 2017 poz. 2490 ze zm.), obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z 7 października 2022 r. w sprawie wysokości opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2023 (M.P. 2022 poz. 1009) oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572).

W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 14 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy w zw. z art. 9g pkt 1 i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono błędnej wykładni art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140), które to podstawy prawne zostały objęte zakresem pytania prejudycjalnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25.

Wskazać należy, w prawie polskim wprowadzono art. 6ka u.c.p.g. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej napisano, że "Podjęcie prac nad nowelizacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730), zwanej dalej "ustawą", wynika w szczególności z rekomendacji zawartych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022, zwanym dalej "Kpgo 2022". Zmiana przepisów ustawy miała na celu wyeliminowanie następujących zidentyfikowanych problemów: 1) możliwości ryczałtowego rozliczania przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od mieszkańców, co utrudnia gminom kontrolę nad strumieniem odpadów komunalnych oraz może prowadzić do podwyższenia kosztów systemu (przeszacowanie kosztów odbioru odpadów komunalnych); 2) braku zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Dalej w uzasadnieniu tego projektu napisano, że "W przepisach ustawy dodano art. 6ka, który wprowadza odpowiednio sankcje za nieprzestrzeganie przepisu dotyczącego obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dwukrotnie wyższa opłata za niesegregowanie odpadów ma na celu zachęcenie mieszkańców do prawidłowego, selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a często w ogóle do podjęcia wysiłku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przeprowadzone ankiety, sygnały płynące od mieszkańców oraz od zarządców nieruchomości jednoznacznie wskazują kryterium cenowe jako najbardziej skuteczną metodę zachęty do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez mieszkańców. Świadomość ekologiczna jest niewystarczającym powodem do proekologicznych zachowań w tym zakresie. Proponowana zmiana zakłada, że niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie będzie skutkowało zgłoszeniem tego faktu przez podmiot odbierający odpady komunalne do gminy, która w drodze decyzji nałoży na właściciela danej nieruchomości wyższą stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych za miesiąc lub miesiące, w których nastąpiło naruszenie obowiązku ustawowego. Niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika".

W orzecznictwie NSA na gruncie art. 6ka u.c.p.g. wyrażono pogląd, według którego, "(...) każdorazowo do oceny w sprawie pozostaje czy obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zostaje spełniony przez naklejki informacyjne na pojemnikach o wadliwej segregacji, gdyż przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia - przez podmiot odbierający odpady - organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny zostać dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zatem skoro z akt sprawy wynika, że podmiot wykonujący usługi odbioru odpadów komunalnych ze wskazanej nieruchomości stwierdził i udokumentował nieselektywne zbieranie odpadów na przedmiotowej nieruchomości i nie podważono, że o tych nieprawidłowościach powiadomiono właściciela nieruchomości umieszczając naklejkę na pojemnikach (...)". (zob. wyrok NSA z 11 października 2024 r., sygn. akt III FSK 1522/22 oraz wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 596/23).

Powyższe potwierdza, że w prawie polskim wprowadzono uregulowanie w postaci art. 6ka u.c.p.g., które pozwala w sposób skuteczny na osiągnięcie zamierzonych rezultatów, wymaganych regulacjami prawa UE w zakresie stworzenia zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Argumentem przemawiającym za zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie nie może być to co zostało przedstawione w uzasadnieniu postanowienia WSA w Gliwicach z 14 listopada 2025 r., sygn. akt. II SA/Gl 931/25, w którym zawieszono postępowanie i skierowano pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podnosząc, że przepis art. 6ka u.c.p.g. po pierwsze, często nie jest stosowany, bowiem przedsiębiorcy odbierający odpady komunalnie niejednokrotnie nie wypełniają tego obowiązku. Należy wyraźnie podkreślić, że przepis ten obowiązywał w okresie za który nałożono na skarżącą karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągniecia w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, na podstawie umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą, a właścicielem nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 9g u.c.p.g.

Art. 6ka u.c.p.g. nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne ściśle określone obowiązki, które powinny być wykonywane przez ten podmiot. Nie można zgodzić się poglądem z WSA w Gliwicach, który skierował pytanie prejudycjalne że "wprowadzony przepisami krajowymi system ostrzegania nie jest skuteczny, a przede wszystkim nie stworzono wymaganego przez dyrektywę 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. »systemu sprawozdań wczesnego ostrzegania« (motyw 51 jej preambuły)". Zgodnie z treścią motywu 51 tej dyrektywy "Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie w prawie polskim na podstawie art. 6ka u.c.p.g. ustawodawca stworzył system zgodny z motywem 51 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 150, str. 109).

System sprawozdań wczesnego ostrzegania o jakim mowa w motywie 51 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (dalej: dyrektywa 2018/851) realizuje założenia dwóch podstawowych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska UE: zasady prewencji i zasady przezorności. Adresatem tych zasad są w szczególności podmioty odbierające odpady komunalne takie jak skarżąca kasacyjnie. Zgodnie z art. 192 ust. 2 zd. 1, Traktatu USTANAWIAJĄCEGO EUROPEJSKĄ WSPÓLNOTĘ GOSPODARCZĄ (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci». W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który należy podzielić, że "Zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej za sam skutek, oderwano ją od jakiejkolwiek postaci winy. Lege non distinguente wynika stąd, że (co do zasady) obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie. Z tego punktu widzenia problem winy korzystającego ze środowiska (bezprawności jego zachowania się) nie ma znaczenia". (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 145). Zasada "zanieczyszczający płaci" w gospodarowaniu odpadami łączy się z zasadą prewencji i zasadą likwidacji zagrożeń dla środowiska spowodowanymi przez odpady u źródeł ich powstawania. Skarżąca kasacyjnie jest podmiotem korzystającym ze środowiska rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez podmiot korzystający ze środowiska - rozumie się przez to: "a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, 1222 i 1871 oraz z 2025 r. poz. 222) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 89), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego". Zasada "zanieczyszczający płaci" dotyczy wszystkich kosztów zanieczyszczenia w tym również kar pieniężnych za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w danym roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zasada ta ma charakter bezwzględny w szczególności w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z najważniejszych podstaw systemu gospodarowania odpadami komunalnymi przez podmioty odbierające odpady komunalne. Zasada ta nie wymaga, aby właściciele niezamieszkałych nieruchomości, byli jedynymi adresatami ponoszenia kosztów związanych z odpadami komunalnymi.

Przypomnieć należy, że zgodnie z motywem 57 dyrektywy 2018/851 "W niniejszej dyrektywie wyznaczono długoterminowe cele dla unijnego gospodarowania odpadami i przedstawiono jasne wskazówki dla przedsiębiorców i państw członkowskich dotyczące inwestycji niezbędnych do osiągnięcia tych celów. Przy opracowywaniu krajowych planów gospodarki odpadami i planowaniu inwestycji w infrastrukturę gospodarowania odpadami, państwa członkowskie powinny oceniać i uwzględniać konieczne inwestycje i inne środki finansowe, także w odniesieniu do władz lokalnych. Ocena ta powinna się znaleźć w planie gospodarki odpadami lub innych dokumentach strategicznych. W związku z tym, państwa członkowskie powinny właściwie wykorzystywać inwestycje, w tym inwestycje z funduszy unijnych, nadając priorytet zapobieganiu powstawaniu odpadów, w tym ponownemu użyciu, przygotowaniu do ponownego użycia i recyklingowi, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami. Komisja powinna wspierać właściwe organy w opracowywaniu efektywnych ram finansowych, w stosownych przypadkach wykorzystując fundusze unijne, tak aby wdrożyć wymogi niniejszej dyrektywy zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami i aby wspomagać innowacyjne technologie i gospodarowanie odpadami".

W myśl art. 1 dyrektywy 2018/851, regulacja ta ustanawia środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie powstawaniu i zmniejszenie ilości odpadów oraz negatywnego wpływu ich wytwarzania i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania, co ma zasadnicze znaczenie dla przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz dla zapewnienia konkurencyjności Unii w perspektywie długoterminowej.

Art. 6ka u.c.p.g. jest prewencyjnym instrumentem prawnym zgodnym z motywem 51 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne właściciela nieruchomości o przyjęciu jako niesegregowane (zmieszane) odpadów komunalnych pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. "Właściciel nieruchomości otrzymuje bowiem w ten sposób informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych. Dzięki temu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie. Jednocześnie dokonanie powiadomienia stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia podwyższonej opłaty. Obowiązujące przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia przez podmiot odbierający odpady organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 806/22).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, art. 6k u.c.p.g. reguluje konsekwencje niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez każdego właściciela nieruchomości, niezależnie od tego czy zamieszkują na tej nieruchomości mieszkańcy.

Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w skardze kasacyjnej Spółka nie postawiła zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6ka u.c.p.g. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała również, że wykonała swoje obowiązki jako podmiot odbierającego odpady komunalne zgodnie z treścią art. 6ka u.c.p.g. Brak prawidłowej i skutecznej selektywnej zbiórki odpadów u źródła był jedną z istotnych przyczyn wprowadzenia do prawa polskiego art. 6ka u.c.p.g.

Należy podkreślić, że wprowadzenie do prawa polskiego procedury uregulowanej w art. 6ka u.c.p.g. miało na celu m.in. zapewnienie zgodności z celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3, z późn, zm.) oraz przejścia na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów. W tym celu państwa członkowskie powinny przyjąć środki służące do osiągnięcia następujących celów: do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55%; d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60%; e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65%. Gminy zostały zobowiązane do osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w wysokości co najmniej: 1) 50% wagowo - za każdy rok w latach 2020- 2024; 2) 55% wagowo - za każdy rok w latach 2025- 2029; 3) 60% wagowo - za każdy rok w latach 2030- 2034; 4) 65% wagowo - za 2035 r. i za każdy kolejny rok. Gminy są obowiązane osiągnąć poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo - za 2020 r. i za każdy kolejny rok.

W niniejszej sprawie nałożenie na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia jest zgodne z cytowanymi wyżej przepisami prawa polskiego i prawa UE. Nakładając przedmiotową karę organ rozważył przesłanki wynikające z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z treścią uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63.

Skarżąca kasacyjnie we własnym zakresie zgodnie z zasadami prewencji i przezorności nie podejmowała działań umożliwiających jej osiągniecie wymaganego poziomu. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała też, że podejmowała konkretne działania wynikające z treści art. 6ka u.c.p.g. Nieosiągnięcie wymaganego poziomu ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych poziomów, a ewentualne nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się z odpowiedzialnością zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", którą w efekcie poniosą mieszkańcy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 22, art. 45 ust. 1 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zważyć należy, że wskazane w ramach tego zarzutu przepisy nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał ich wykładni, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Dlatego przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA i TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2025 r., II GSK 888/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe stanowisko składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni przepisów prawa unijnego, toteż nie było potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.