Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1439/24 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 września 2024 r., nr OA.7721.18.23.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Gminy B. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1439/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 16 września 2024 r., nr OA.7721.18.23.2024, w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") decyzją z 29 lipca 2024 r., nr PINB.5160.5.1.2023, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), art. 49e pkt 3, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), nakazał Gminie B. (inwestorowi) dokonać rozbiórki drogi zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości M., gmina B., wybudowanej samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych 28 marca 2023 r. czynności kontrolnych ustalił, że w miejscowości M. istnieje droga o nawierzchni asfaltowej, wykonana od budynku mieszkalnego oznaczonego numerem porządkowym [...], biegnąca wzdłuż cieku wodnego do przepustu wykonanego na cieku, o długości około 71,90 m, szerokości od 2,50 m do 2,60 m, wykonana częściowo na działkach nr [...], [...] i [...], które stanowią własność B. F., K. G. i R. W.. Nawierzchnia asfaltowa na ww. działkach została wykonana przez Gminę B. w latach 2008-2013 ,,w dobrej wierze, na wniosek mieszkańców, w oparciu o zajeżdżony w terenie ślad drogowy" z założeniem, że ślad ten mieści się w istniejącym pasie drogowym na działce gminnej nr [...] w M.. Gmina nie dysponuje dokumentacją zezwalającą na wykonanie asfaltu na ww. działkach. PINB w oparciu o mapy pozyskane ze strony geoportal powiatu [...] stwierdził, że droga biegnie przez działki nr [...], [...] i [...] stanowiące własność prywatną, obok działki stanowiącej własność Gminy tj. działki nr [...] będącej działką drogową. Z uwagi na wykonanie przedmiotowej drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji wdrożył tryb legalizacyjny z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W ramach prowadzonego postępowania PINB postanowieniem z 28 sierpnia 2023 r. wstrzymał budowę drogi na wymienionych powyżej działkach i poinformował inwestora – Gminę B. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego oraz zasadach jej obliczania. W dniu 27 września 2023 r. Gmina złożyła wniosek o zalegalizowanie ww. drogi. W następstwie złożonego wniosku PINB postanowieniem z 17 października 2023 r. wezwał Gminę do przedłożenia w terminie do dnia 29 lutego 2024 r. określonych w tym postanowieniu dokumentów legalizacyjnych, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami, na których wybudowana została droga. Wyznaczony powyższym postanowieniem termin nadesłania dokumentów przedłużono do 30 czerwca 2024 r. Jednakże pomimo wyznaczonego terminu, inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów legalizacyjnych, co zdaniem organu obligowało go do nakazania inwestorowi rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "[...]WINB") decyzją z 16 września 2024 r., nr OA.7721.18.23.2024 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie [...]WINB organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że prowadzone postępowanie dotyczy budowy drogi, która zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane jest obiektem budowlanym, a zatem nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ za bezsprzeczne uznał, iż na budowę ww. obiektu budowlanego nie uzyskano wymaganego art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę, co oznacza, że realizacja przedmiotowej drogi nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem [...]WINB organ powiatowy właściwie wdrożył więc tryb postępowania przewidziany w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zauważył również, że regulacja zawarta w art. 49e ustawy - Prawo budowlane ma charakter związany, albowiem orzekający w sprawie organ w przypadku zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie tego przepisu, nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia niż nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. A zatem skoro inwestor nie wykonał obowiązku określonego w postanowieniu PINB z 17 października 2023 r. i nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych, to w ocenie [...]WINB organ pierwszej instancji był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej drogi.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył inwestor – Gmina B. (dalej: "skarżąca"). Skarżąca zarzucając m.in. naruszenie art. 52 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie podniosła, że wskazanie jej jako adresata nakazu rozbiórki przedmiotowej drogi było błędne, gdyż pomimo że była ona inwestorem tego obiektu budowlanego, na wniosek mieszkańców gminy, to nie jest właścicielem gruntów, na których posadowiona została droga i nie dysponuje tytułem prawnym umożliwiającym wykonanie czynności nakazanych w treści decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 lutego 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu w sprawie bezspornym jest, że Gmina B. nie jest właścicielem działek, na których urządzona została droga, stanowiąca samowolę budowlaną podlegającą rozbiórce, a z akt postępowania nie wynika, aby gmina, będąca niewątpliwie inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej, dysponowała innym tytułem prawnym do przedmiotowego gruntu, który w całości należy do osób prywatnych. W ocenie Sądu z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ badał i oceniał kwestię możliwości wykonania decyzji przez inwestora, albowiem z jej uzasadnienia nie wynika jakie okoliczności zdaniem organu przemawiały za stwierdzeniem, że pomimo iż skarżąca nie jest właścicielem terenu to ma możliwość wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Tymczasem wybór adresata decyzji z art. 52 ustawy – Prawo budowlane jest uzależniony od możliwości realizacji przez dany podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc od kwestii możliwości wykonania decyzji w okolicznościach danej sprawy, co w przeprowadzonym postępowaniu nie zostało wyjaśnione.

W związku z powyższym Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia przez [...]WINB art. 7 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. podnosząc, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie ustalić czy skarżącej przysługuje prawo do dysponowania przedmiotowym gruntem, wynikające chociażby z istniejącego stosunku zobowiązaniowego, gdyż wobec braku stosownych danych w aktach sprawy nie jest możliwa kontrola zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...]WINB. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 49e pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie jest dopuszczalne nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na inwestora, który nigdy nie legitymował się tytułem prawnym do terenu, na którym dopuścił się samowoli budowlanej – z tego powodu, że na dzień orzekania o rozbiórce nie dysponuje tą nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji zwalnia takiego inwestora z odpowiedzialności za nielegalne wykonanie robót budowlanych, a ciężar postępowania legalizacyjnego w postaci wykonania nakazu rozbiórki albo konieczności poniesienia opłaty legalizacyjnej i przedłożenia stosownej dokumentacji budowlanej, obarcza wyłącznie właściciela nieruchomości, na której zlokalizowano samowolę budowlaną;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 49e pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie jest dopuszczalne nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na inwestora. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na inwestora nie jest możliwe, gdy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym dopuścił się samowoli budowlanej, czy też nie dysponuje jakimkolwiek innym tytułem prawnym do przedmiotowego gruntu. Niemniej jednak zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i skarżący kasacyjnie organ dokonując wykładni mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pominęli aktualną i obowiązującą treść tego przepisu. W niniejszej sprawie zastosowanie miały bowiem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), w brzmieniu po 19 września 2020 r., z którą to datą dokonano zmiany treści art. 52 ustawy – Prawo budowlane (art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r. poz. 471). A zatem zauważyć należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania i podejmowania zaskarżonej decyzji, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z przytoczonego przepisu wynika wyraźnie, że chociaż zasadą jest nakładanie w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym obowiązków na inwestora, to uczynienie ich adresatem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego następuje m.in. w przypadku zakończenia robót budowlanych. Z uwagi więc na to, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest ukończony obiekt, droga o nawierzchni asfaltowej, wykonana przez inwestora – Gminę B. bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 2008 – 2013, co w sprawie jest bezsporne, nieuzasadnione było skierowanie kwestionowanego nakazu rozbiórki do inwestora, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Sąd wskazał jednak, że dla prawidłowości wskazania adresata nakazu rozbiórki w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne znaczenie ma ustalenie czy dany podmiot posiada prawo do dysponowania nieruchomością w celu wykonania czynności nakazanych w decyzji. Sąd prezentując takie stanowisko nie wziął jednak pod uwagę wskazanego powyżej aktualnego brzmienia art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przytaczając argumentację i orzecznictwo adekwatne do poprzedniego brzmienia tego przepisu.

A zatem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane uprawnia do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, który dla przykładu nie był inwestorem. Wykładnia art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie nastręcza problemów interpretacyjnych, ponieważ z przepisu tego wynika, że jednym z podmiotów, na który może zostać nałożony nakaz rozbiórki jest właściciel nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie uprawnia do twierdzenia, że przepis ten nie dotyczy właściciela obiektu budowlanego; zresztą w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieją prawne argumenty, które mogłyby zwalniać właścicieli nieruchomości od odpowiedzialności za istnienie na ich działkach obiektu budowlanego, którego stan jest niezgodny z prawem. Podkreślić również należy, że niezależnie od obowiązków związanych z likwidacją skutków samowoli budowlanej, właścicielowi nieruchomości przysługują środki cywilnoprawne w zakresie dochodzenia ewentualnych roszczeń względem podmiotu będącego inwestorem danego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak jest podstaw do prowadzenia przez organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu ustaleń czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania gruntem, na którym samowolnie wybudował drogę. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestor – Gmina B. nie miała żadnego tytułu prawnego do działek, na których dopuściła się samowolnej budowy drogi, ani w chwili budowy spornej drogi, ani na dzień orzekania o rozbiórce – nie była właścicielem działek, jak też nie dysponowała żadnym tytułem prawnym, wynikającym ze stosunku prawno-rzeczowego czy zobowiązaniowego do tych nieruchomości, pozwalającym na wykonanie na tym terenie (należącym do osób prywatnych) robót budowlanych. Okoliczności tych nie kwestionuje ani inwestor ani skarżący kasacyjnie organ. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, biorąc pod uwagę, że roboty budowlane zostały zakończone.

Niezależnie od powyższego, co słusznie podniósł skarżący kasacyjnie organ, Sąd pierwszej instancji rozpoznając merytorycznie niniejszą sprawę i uchylając zaskarżoną decyzję odwoławczą miał przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy. Chodzi więc o wszystkie akty lub czynności podjęte w danej sprawie, a nie tylko o konkretny, zaskarżony akt lub czynność będące przedmiotem bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego. Przepis art. 135 p.p.s.a. uszczegóławia więc zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi zobowiązując sąd z urzędu rozpatrzyć czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie powyższej instytucji. A zatem Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z uwagi na brak ustalenia czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania gruntem pominął istotną prawnie okoliczność, jaką jest pierwszy etap postępowania legalizacyjnego, czyli wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane postanowienia o wstrzymaniu budowy, a następnie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, które to akty zostały również skierowane do inwestora. Postanowienie o wstrzymaniu budowy inicjuje bowiem dalsze etapy postępowania legalizacyjnego, którego ostateczny rezultat jest zależny od działań podjętych przez właściciela nieruchomości (w przypadku zakończenia robót budowlanych – art. 52 ust. 1 zd. 2 ustawy – Prawo budowlane). Zapobieżenie negatywnym konsekwencjom w postaci konieczności rozbiórki obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej wymaga przede wszystkim złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Tak więc Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi i przyjmując, że to na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek legalizacji wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego, powinien dokonać kontroli wszystkich aktów wydanych w sprawie, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Wadliwość prowadzonego postępowania zaistniała więc od początku i nie ogranicza się do samego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował zatem sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem wydanych w sprawie postanowień i nie dokonał kontroli działania organów w zakresie umożliwienia właścicielom zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej.

A zatem Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zakresie prawidłowości zobowiązania określonego podmiotu do wykonania wskazanych obowiązków w formie nakazów i zakazów, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone. Oceni także prawidłowość i zasadność wydania aktów we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, albowiem jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.