Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1668/22 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2022 r., nr 679/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "sąd I instancji" wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1668/22 oddalił skargę K. B., dalej "skarżąca/inwestorka" na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 20 czerwca 2022 r., nr 679/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, dalej "PINB/organ I instancji" decyzją z 13 lipca 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), dalej "Pr.bud." w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) dalej "k.p.a." nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z basenem kąpielowym zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanego w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 598/93 z 15 października 1993 r. wydaną przez Urząd Dzielnicy Gminy [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek oraz orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami, uwzględniającego jednocześnie wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W decyzji ustalono, że obowiązek należy wykonać w terminie sześciu miesięcy, od dnia kiedy decyzja ta stanie się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 6 sierpnia 2021 r.

K. B. pismem z 22 lutego 2022 r. złożyła wniosek o wydanie i ustalenie warunków zabudowy terenu dla planowanej działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej z działalnością rozrywkową tzw. escape room.

Następnie, pismem z 6 kwietnia 2022 r. złożyła wniosek o przedłużenie terminu do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku, wskazując, że nie została jeszcze wydana decyzja o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach inwestorka zwróciła się o przedłużenie terminu do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego o 4 miesiące.

Decyzją z 20 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 155 i art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 Pr.bud., PINB odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z 13 lipca 2021 r. w części dotyczącej nałożonego terminu wykonania obowiązku. W ocenie organu, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa, o ile termin nałożony decyzją jeszcze nie upłynął. Nie ma natomiast podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji, gdy wcześniej wyznaczony termin już upłynął. Wniosek o zmianę terminu został nadany w placówce pocztowej 6 kwietnia 2022 r., zaś obowiązek nałożony decyzją z 13 lipca 2021 r. należało wykonać w terminie sześciu miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, tj. do 6 lutego 2022 r. Wniosek o zmianę decyzji został zatem złożony dwa miesiące po upływie wyznaczonego terminu, co - zdaniem organu - wyklucza możliwość zmiany decyzji w części dotyczącej terminu do wykonania nałożonego obowiązku.

Zaskarżoną decyzją WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr.bud. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z 20 kwietnia 2021 r. i mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. - umorzył postępowanie wszczęte z urzędu, jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem wniosku z 6 kwietnia 2022 r. było wyłącznie żądanie przedłużenia wynikającego z decyzji z 13 lipca 2021 r. terminu na przedstawienie dokumentacji zamiennej, nie zaś żądanie zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu, w trybie art. 155 k.p.a. PINB dobrowolnie zinterpretował pismo skarżącej nadając mu treść, która z niego nie wynikała, co spowodowało niezasadne zainicjowanie postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. W ocenie organu II instancji, przedłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., jako kwestia wynikła z toku postępowania naprawczego, winno nastąpić w drodze postanowienia. Rozstrzygnięcie takie nie dotyka bowiem istoty sprawy.

Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok sądu I instancji w całości i zarzucając mu naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że WINB nie naruszył wskazanego przepisu, nie nakładając na PINB nakazu wydłużenia skarżącej kasacyjnie terminu do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego, podczas gdy w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające przedłużenie jej ww. terminu.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że brak nałożenia na PINB nakazu przedłużenia jej terminu do sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego uniemożliwia jej zadośćuczynienie decyzji PINB nr IOT/175/2021 z 13 lipca 2021 r. i naraża na konsekwencje wynikające z art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. (w tym rozbiórkę obiektu). Skarżąca wskazała, że podtrzymuje wolę wykonania obowiązku nałożonego na nią przez PINB i wyjaśniła, że uchybienie terminowi spowodowane było przeszkodą niezależną od niej. Z tego względu WINB powinien był nakazać organowi I instancji przedłużenie terminu do sporządzenia i przedłożenia przez nią projektu zamiennego, czego sąd I instancji nie dostrzegł.

Na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poparł skargę kasacyjną oraz wywody w niej zawarte. Wyjaśnił także, że organ II instancji powinien był w decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. nakazać PINB wydłużenie terminu do wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca w zasadzie podniosła tylko jeden zarzut, tj. naruszenia prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. Brak jest chociażby zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 105, art. 155 k.p.a. Skarga kasacyjna nie dotyka w zasadzie istoty sprawy, tj. możliwości zmiany w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 k.p.a. terminu na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany decyzji i umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji w części dotyczącej nałożonego terminu wykonania obowiązku. Organ powołał się na stosowne orzecznictwo i uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Ewentualna zmiana terminu powinna być dokonana w formie postanowienia. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Co prawda, jak słusznie wskazał WSA w Olsztynie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednoznacznie oceniane na jakiej podstawie prawnej inwestor może wnioskować o przedłużenie terminu do wykonania nałożonego obowiązku, mimo tego, że samo takie uprawnienie nie było kwestionowane (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2019 r., sygn. II SA/Ol 737/19, LEX nr 2733094). Przykładowo w wyroku z 18 sierpnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zmiana terminu wykonania obowiązków może nastąpić w oparciu o art. 155 k.p.a. i jest warunkowana zgodą stron postępowania (wyrok NSA z 18 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2940/15, CBOSA).

W dominującej jednak linii orzeczniczej, którą także podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie, wskazywano, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do przedłużenia terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. II OSK 293/22, LEX nr 3826884). Istotą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. jest bowiem doprowadzenie danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy inwestor w istotny sposób odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Sposobem doprowadzenia danego obiektu do takiego stanu może być nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w określonym przez organ terminie. Termin ten ustala sam organ w taki sposób, aby realnym było wykonanie owych robót budowlanych. Tym samym skoro zarówno wyznaczenie tego terminu jak i jego początek biegu oraz długość trwania zależą od organu administracyjnego, to termin ten ma charakter procesowy (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 300/18, LEX nr 2509353). Na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony. Skoro zaś omawiany termin jest terminem procesowym, to nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa. Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno tym samym nastąpić w drodze postanowienia (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2113/10, LEX nr 1123114; wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2351/17, CBOSA). Skoro wniosek dotyczył jedynie przedłużenia terminu wynikającego z decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., to jego rozpatrzenie nie wymagało uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę prawną do uchylenie lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo w znaczeniu prawa materialnego. Określenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 Pr.bud., nie ma takiego charakteru i nie jest prawem w rozumieniu art. 155 k.p.a. (szerz. wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2019 r., sygn. II SA/Ol 737/19, LEX nr 2733094).

Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołała się wprawdzie na wyrok NSA z 26 października 2021 r., sygn. II OSK 3616/18, wskazując że "termin wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. ma charakter procesowy i może zostać przedłużony lub przywrócony, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami danej sprawy. Tym samym w przypadku, gdy zajdzie taka potrzeba, organ na wniosek strony może ten termin przedłużyć lub przywrócić celem umożliwienia zobowiązanej stronie wykonania nałożonych na nią obowiązków" - jednak nie odniosła swoich rozważań do zastosowanego przez organ trybu postępowania z art. 155 k.p.a. Nie twierdzi, że w tym trybie można zmienić decyzję, a jedynie, że można zmienić termin na przedłożenie projektu oraz żąda jego przedłużenia.

Tymczasem z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że we wniosku skierowanym do organu skarżąca wniosła o przedłużenie terminu przedłożenia projektu, a organ I instancji samodzielnie potraktował to pismo jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tych okolicznościach brak było podstaw do wszczęcia przez PINB postępowania z urzędu i prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie zmiany ostatecznej decyzji własnej z 13 lipca 2021 r. w części dotyczącej nałożonego na skarżącą terminu wykonania obowiązku. W tej sytuacji prawidłowo WINB uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Za chybiony uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.

Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.