Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2024 r. nr SKO.415/482/2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego A. K. kwotę 1 014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 1081/24

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 7 czerwca 2024 r. nr SKo.415/482/2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 59, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej "u.p.z.p.").

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 20 lipca 2023 r. H.K., M.K. i A.K. zwrócili się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowo-handlowy na działce nr ewid. [...] w [...]".

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku i przeprowadzeniu postępowania Burmistrz decyzją z 20 października 2023 r. nr IPD.II.6730.25.2023 odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej decyzji.

W uzasadnieniu podał, że po przeprowadzeniu na podstawie art. 53 ust. 3 i art. 64 u.p.z.p. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji stwierdził, że teren na którym planowana jest lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, którą tworzą wolnostojące budynki mieszkalne oraz związane z nimi funkcjonalnie budynki gospodarcze i garażowe. Brak jest zabudowy usługowej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na warsztat samochodowy z częścią handlową o funkcji przedstawionej we wniosku inwestorów, nie jest spójna pod względem funkcjonalno-przestrzennym z istniejącym zagospodarowaniem na działkach sąsiednich. Odnośnie warunku z ust. 5 art. 61, art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organ podał, że inwestor posiada umowę dotyczącą odprowadzenia wyłącznie ścieków bytowych, natomiast nie posiada umowy dotyczącej możliwości odprowadzenia ścieków przemysłowych związanych z działalnością usługową.

Odwołanie od powyżej decyzji złożył A.K. domagając się jej uchylenia i rozstrzygnięcia zgodnie z pierwotnym wnioskiem. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 84 i art. 85 k.p.a. poprzez ustalenie sprzeczności inwestycji z interesem społecznym mimo braku dowodów w tym zakresie. Wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przepisu i błędne przyjęcie, że jego treść nakazuje zachowanie pełnej jednolitości zabudowy, bez możliwości wprowadzenia obiektów o funkcji uzupełniającej oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że warunkiem wydania decyzji pozytywnej jest nie samo istnienie uzbrojenia terenu, ale ponadto zawarcie umów dotyczących konkretnego z nich korzystania lub innych pozwoleń.

Wskazaną na wstępie decyzją z 7 czerwca 2024 r. SKO w Rzeszowie nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Z analizy tej wynika, że nie pozostaje w zbieżności z wnioskiem inwestorów ustalona funkcja zabudowy w terenie i w konsekwencji brak jest kontynuacji wnioskowanej przez stronę funkcji w przedmiocie warsztatu służącego konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych, sprzedaży detalicznej części i akcesoriów do pojazdów samochodowych, sprzedaż hurtowa i detaliczna motocykli ich naprawa i konserwacja. SKO wskazało, że tego typu działalność nie jest działalnością nieuciążliwą, która mogłaby się wpisać w uzupełnienie istniejącej funkcji w obszarze analizowanym.

Kolegium zauważyło także, że sporządzenie projektu decyzji zostało powierzone osobie posiadającej uprawnienia urbanisty a integralną część decyzji stanowią prawidłowo sporządzone załączniki.

Reasumując Kolegium wskazało, że organ I instancji nie uchybił przepisom procesowym a wydana decyzja odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika adw. M.F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1. powielenie naruszeń organu I instancji tj. art. 7 w zw. z art. 77, art. 84 i art. 85 k.p.a. poprzez ustalenie sprzeczności inwestycji z interesem społecznym, mimo braku dowodów w tym zakresie, w szczególności podnoszonej przez SKO rzekomej uciążliwości inwestycji - w sytuacji, gdy zaniechano w tym zakresie postępowania dowodowego, w tym wykonania jakichkolwiek pomiarów, nie uwzględniono nowoczesnej technologii wykonania budynku i istniejących zabezpieczeń przed hałasem i innymi immisjami;

2. powielenie naruszeń organu I instancji tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez pominięcie dopuszczalności wprowadzania w zabudowie obiektów o funkcji uzupełniającej i przyjęcie koncepcji bezwzględnej jednolitości zabudowy;

3. nierozpoznanie zarzutu odwołania sformułowanego w pkt 3, tj. zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że warunkiem wydania decyzji pozytywnej jest nie samo istnienie uzbrojenia terenu, ale - błędnie - również zawarcie umów dotyczących konkretnego z nich korzystania lub innych pozwoleń;

4. naruszenie art. 7 k.p.a w zw. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 66 i art. 67 u.p.z.p. poprzez naruszenie praw nabytych skarżącego wynikających z decyzji Starosty [...] w zakresie pozwolenia na budowę nr AB67409832017 z 29.01.2028 zatwierdzającej projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku gospodarczego, którego charakter architektoniczny pozostawał typowy dla budynku usługowo-warsztatowego i został przez skarżącego zrealizowany, a tym samym utrzymywanie skarżącego w dobrej wierze co do możliwości wykorzystania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem architektoniczno-projektowym - podczas gdy w związku z zaskarżoną decyzją całość inwestycji pozostaje dla skarżącego bezwartościowa, niemożliwa do użytku nawet na potrzeby prywatne, powodując znaczną stratę majątkową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

W piśmie procesowym z 18 listopada 2024 r. R.D. zwrócił się o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowo-handlowy na działce nr ewid. [...] w [...].

Sąd zwraca uwagę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w tej sprawie został złożony 20.07.2023 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw i zgodnie z jej art. 59 ust. 1 do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nowelizującej stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w obowiązującym wówczas brzmieniu umożliwiał wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4), zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) oraz brak lokalizacji inwestycji w obszarach wskazanych w art. 61 ust. 6 pkt a-c.

W stanie prawnym obowiązującym w poddanej kontroli Sądu sprawie sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które wprowadzało m.in. pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.

Obszar ten wyznaczony został w rozpoznawanej sprawie prawidłowo (3-krotna szerokość frontu działki, który wynosi 59 m (łącznie 180m w każdym kierunku od granicy terenu objętego wnioskiem).

Przeprowadzona w tym obszarze analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09) wymaga natomiast zdaniem Sądu uzupełnienia.

Organ I instancji w wyniku przeprowadzonej analizy ustalił, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, którą tworzą wolnostojące budynki mieszkalne oraz związane z nimi funkcjonalnie budynki gospodarcze i garażowe. Jednocześnie stwierdził brak zabudowy usługowej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W tej sytuacji przyjął, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku na warsztat samochodowy z częścią handlową o funkcji przedstawionej we wniosku inwestorów, nie jest spójna pod względem funkcjonalno-przestrzennym z istniejącym zagospodarowaniem na działkach sąsiednich.

Słusznie argumentuje skarżący, ze spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa" nie nakazuje zachowania pełnej jednolitości zabudowy, dopuszczając istnienie obiektów o funkcji uzupełniającej. Tego rodzaju poglądy wyrażano wielokrotnie w orzecznictwie, akcentując, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2019 r., II OSK 1109/19, z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2122/16, z dnia 18 sierpnia 2017 r., II OSK 2950/15, z dnia 7 marca 2017 r., II OSK 1680/15).

W piśmiennictwie wskazuje się również, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego (...), C.H.Beck 2016).

W rozpoznawanej sprawie, oceniając planowane przeznaczenie budynku, organy stwierdziły kolizję nowej funkcji z dotychczasową funkcja terenu.

W ocenie Sądu stwierdzenie takiej sprzeczności nie zostało jednak wystarczająco i przekonywująco umotywowane.

Powszechnie przyjmuje się, że w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., możliwe jest uwzględnienie funkcji uzupełniających, które wzbogacają główną funkcję terenu, a zatem uzupełnienie funkcji o nowy rodzaj zabudowy czy też nową funkcję - na przykład możliwość realizacji funkcji usługowej, o ile odpowiada ona potrzebom mieszkańców i nie koliduje z podstawową funkcją obszaru. W praktyce bardzo często funkcja mieszkaniowa uzupełniana jest różnego rodzaju usługami służącymi poprawie warunków życia mieszkańców. Chodzi zwykle o tzw. usługi ciche, wśród których wymienia się np. usługi fryzjerskie, kosmetyczne, osiedlową piekarnię, itd.

W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że działalność polegająca na prowadzeniu warsztatu naprawy i konserwacji samochodów oraz na sprzedaży detalicznej części i akcesoriów do pojazdów samochodowych i motocykli oraz sprzedaży hurtowej i detalicznej motocykli "nie jest działalnością nieuciążliwą, która mogłaby się wpisać w uzupełnienie istniejącej funkcji w obszarze analizowanym". Tymczasem w odniesieniu do zarzutów odwołania, a w szczególności akcentujących potrzebę prowadzenia "usług zaspokajających potrzeby lokalne mieszkańców" organ winien był je przeanalizować pod katem "uciążliwości", zwracając uwagę na ewentualne immisje (np. hałas), zwiększenie ruchu samochodowego oraz na to czy wnioskowana funkcja stanowi uzupełnienie funkcji już występującej, czyli czy dla normalnego funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej konieczne jest funkcjonowanie na przedmiotowym obszarze warsztatu samochodowego.

Nie przesądzając kierunku przyszłego rozstrzygnięcia kwestia ta wymaga analizy i oceny, które zdaniem Sądu nie zostały dokonane w sposób wnikliwy i wyczerpujący, co czyni zasadnym wskazywany w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Konieczne jest też przedstawienie wyników tej analizy w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., naruszenie którego to przepisu Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Przedwczesne jest też stwierdzenie braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – tj. zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Słusznie wskazuje skarżący, że warunek ten jest spełniony w sytuacji istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu czyli technicznej możliwości dokonania stosownych przyłączy i odpowiednich warunków technologicznych sieci. Przepisy nie nakładają natomiast obowiązku zawarcia stosownych umów na tym etapie postępowania, wystarczające jest oświadczenie gestora sieci stwierdzające stosowne możliwości. W tym zakresie trafnie wypowiedział się NSA m.in. w wyroku z dnia 12.06.2024 r., II OSK 1425/21, wskazując że "Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta".

W rozpoznawanej sprawie nie było zatem konieczne przedstawienie stosownej umowy dotyczącej odprowadzenia ścieków innych niż bytowe, ale informacja, że nie ma przeszkód do ewentualnego zawarcia takiej umowy. Kwestia ta ma jednak drugorzędne znaczenie wobec konieczności definitywnego rozstrzygnięcia czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i brak uwzględnienia faktu uprzedniego wydania pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego. W rozpoznawanej sprawie organ nie stosował przepisów Praw budowlanego, a wydane pozwolenie dotyczyło budynku gospodarczego, którego sposób użytkowania został następnie w sposób legalny zmieniony na garaż. Sama decyzja zezwalająca na rozbudowę budynku nie daje automatycznie podstawy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i nowego zagospodarowania terenu.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...]wydane zostały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów k.p.a. w stopniu nakazującym ich uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. Z art. 205 § 2 P.p.s.a, uwzględniając w tym zakresie wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz uiszczone opłaty od pełnomocnictw.