Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny w celu sprawdzenia kwalifikacji kierowcy oddala skargę.

W dniu [...] r. Starosta [...] wszczął na wniosek Komendanta Powiatowego Policji w M. postępowanie w przedmiocie skierowania A. B. (dalej: "skarżącego") na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazano, że skarżący w dniu [...]r. kierując w M. samochodem osobowym na odcinku drogi M. ul. [...] – Z. – P., popełnił kilka wykroczeń drogowych (wyprzedzanie "na trzeciego", wyprzedzanie na oznakowanym przejściu dla pieszych), stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wniosek ten został uzupełniony o informację z dnia [...] r., w której przedstawiono zestawienie wykroczeń drogowych skarżącego. Z informacji tej wynika, iż w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] września 2020 r. naruszył przepisy ruchu drogowego 3 krotnie. W dniu [...] stycznia 2019 r. spowodował kolizje drogową, a w dniu [...] września 2020 r. spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 86 § 1 i art. 97 Kodeksu wykroczeń w związku z art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym), za które to wykroczenie sporządzono wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego w M. i nałożono 10 punktów karnych. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...], w którym uznaje się skarżącego za winnego popełnienia zarzucanych mu opisanych wyżej wykroczeń popełnionych w dniu [...] września 2020 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1268, w skrócie: "u.k.p.") w związku z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 110 w skrócie: "p.r.d.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a.").

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił brak jakichkolwiek podstaw do skierowania go na egzamin kontrolny i dowolność zgromadzonych dowodów. Podkreślił, że prawo jazdy posiada od dnia [...] 1982r. i do chwili obecnej nie naruszył prawa. Oświadczył, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, również zainicjowane wnioskiem Komendanta Policji. Zdaniem skarżącego, umorzenie to skutkować powinno tym samym rozstrzygnięciem, co w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a przyczyną wniosku Komendanta Policji w M. był jego spór, już po zdarzeniu, z funkcjonariuszem Policji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Podało, że po ocenie materiału dowodowego zachodzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia, co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy. W literaturze wskazuje się, że istota powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami, a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów p.r.d. nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył dopuszczalnego limitu punktów karnych. Powtarzające się wykroczenia, zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu, np. nieustępowanie pierwszeństwa przejazdu lub niestosowanie się do ograniczeń prędkości, mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia, co do kwalifikacji takiego kierującego (por. W. Kotowski, Ustawa o kierujących pojazdami. Komentarz., Lex/el.). Zatem podstawę wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji kierującego może stanowić jedno zdarzenie mające postać przestępstwa lub wykroczenia drogowego. Policjant interweniujący w związku z popełnionym przez kierującego przestępstwem lub wykroczeniem drogowym, na podstawie własnych obserwacji, czy dokonanych ustaleń dotyczących sposobu popełnienia wykroczenia bądź na podstawie wyjaśnień samego sprawcy, zeznań świadków itp., może nabrać uzasadnionych wątpliwości co do posiadanych przez niego kwalifikacji, chodzi tu np. o nieznajomość podstawowych zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. W. Kotowski, Ustawa o kierujących pojazdami. Komentarz., Lex/el.). Jak wynika z akt administracyjnych, powodem wszczęcia postępowania, którego efektem jest decyzja kierująca na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, była informacja zawarta we wniosku Komendanta Powiatowego Policji w M., w której wskazano, że w dniu [...] września 2020 r. skarżący kierując samochodem osobowym na odcinku drogi M. ul. [...] – Z.- P., popełnił kilka wykroczeń drogowych (wyprzedzanie "na trzeciego", wyprzedzanie na oznakowanym przejściu dla pieszych), stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ukarano go nałożeniem 10 punktów karnych. Ponadto, wniosek ten został uzupełniony o informację z dnia [...] r. wskazującą, iż w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] września 2020 r. naruszył 3 krotnie przepisy p.r.d. W dniu [...] stycznia 2019 r. spowodował kolizję drogową i ukarano go nałożeniem 6 punktów karnych, następnie w dniu [...] września 2020 r. spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, za które to wykroczenie sporządzono wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego w M. i ukarano go nałożeniem 6 punktów karnych. Wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. skarżący został uznany za winnego popełnienia zarzucanych mu opisanych wyżej wykroczeń z dnia [...] września 2020 r. Zatem należy stwierdzić, że wniosek Komendanta Powiatowego Policji w M. o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, spełnia wymogi stawiane przez ustawodawcę, wynikające z art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Powzięte wiadomości o zastrzeżeniach co do umiejętności skarżącego są wiadomościami z wiarygodnego źródła i pochodzą od uprawnionego funkcjonariusza Policji, a więc od osoby, która ma obowiązek kontrolować i czuwać nad bezpieczeństwem w ruchu lądowym i na pewno (z racji swojej pracy) ma dużą wiedzę na ten temat. To, że organ umorzył postępowanie w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie w żadnym stopniu nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania w zakresie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Są to dwa odrębne postępowania a zgromadzony materiał dowodowy stanowi podstawę do skierowania skarżącego na sprawdzający egzamin kontrolny.

Pismem z dnia 20 maja 2021 r. skarżący nie zgodził się z krzywdzącą dla niego treścią zaskarżonej decyzji. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz w konsekwencji, umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego lub też dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych z przebiegu zdarzenia w dniu [...] września 2020 r., a dopiero później podjęcia rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. w związku z błędną i dowolną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez nie uwzględnienie jego wyjaśnień z dnia [...] i [...] r. i interesu prawnego oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Zauważył, że od 40 lat posiada prawo jazdy i nie spotkał się z sytuacją, aby wykroczenie z art. 86 Kodeksu wykroczeń było obciążone takimi restrykcjami, jak te które go spotkały. Raczej kończy się ono na wymierzeniu mandatu i punktów karnych. Jego zdaniem, to spór z funkcjonariuszem policji (M. M.) już po zdarzeniu w dniu [...] września 2020 r. oraz niezgodne z prawem i pragmatyką służbową jego zachowanie, polegające na przedstawieniu zdjęć z własnej z kamery nagrywającej drogę było powodem działania organów obu instancji. Odnosząc się do zapadłego wyroku nakazowego uważa, że jest on przedwczesny i nie prawomocny, bo złożył od niego sprzeciw. Przedłożył także postanowienie Komisariatu Policji w K. o odmowie wszczęcia dochodzenia z dnia [...] r. w sprawie uszkodzenia u niego ciała w dniu [...] września 2020 r. oraz adnotację własną, że w dniu [...] r. był badany u specjalisty z zakresu psychiatrii i nie stwierdzono u niego objawów choroby. Kierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo oraz powinno wynikać z jednoznacznych, wiarygodnych dowodów potwierdzających "uzasadnione zastrzeżenia", co nie miało miejsca w tej sprawie.

Pismem z dnia 23 września 2021 r. skarżący wnioskował o wyznaczenie innego terminu rozprawy, bo w dniu 20 października 2021 r. z przyczyn losowych nie będzie mógł w niej uczestniczyć.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd , w oparciu o art. 107 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), rozpoznał niniejszą skargę na rozprawie w przewidzianym terminie, bowiem nieobecność stron na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przedstawiona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Organy administracji, zgodnie z zasadą praworządności, działać mogą wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają uprawnień do rozpatrywania spraw w oparciu o zasady słuszności i współżycia społecznego. Jeżeli zatem wydana w sprawie decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, a nadto pozostaje w zgodzie z regułami procedury administracyjnej, mimo, iż nie odpowiada oczekiwaniu strony, jest legalna.

Mając na uwadze, tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowią przepisy u.k.p.

Zgodnie ze wskazanym i prawidłowo zastosowanym przez organy obu instancji art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. W oparciu o treść art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1, na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b) i d).

Stosownie do treści art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d. Policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1, jest uprawniony do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek o skierowanie skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje został złożony przez Komendanta Powiatowego Policji w M., na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d., po zdarzeniu, które miało miejsce w dniu [...] września 2020 r. w M.

Istotą regulacji art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. jest możliwość reagowania przez organy państwa w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do tego, czy kierujący - pomimo formalnego posiadania kwalifikacji w następstwie wydania prawa jazdy określonej kategorii - ma rzeczywiste umiejętności i wiedzę uprawniające do kierowania pojazdami. Efektywna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ upoważniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także aby dysponował instrumentami pozwalającymi na kontrolowanie, czy osoby, które są uprawnione do prowadzenia pojazdów, nie utraciły tych kwalifikacji (por. wyrok NSA z 15.06.2020 r. sygn. akt I OSK 2194/190).

Kwalifikacje kierowcy to niewątpliwie wiedza z zakresu przepisów ruchu drogowego, jak i umiejętności praktyczne kierowania pojazdem o określonej kategorii. Sama u.k.p nie zawiera definicji legalnej pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia", co do kwalifikacji kierowcy, przyznając w ten sposób organom administracji pewien zakres uznania.

Interpretując treść tego pojęcia, należy mieć na względzie funkcję, jaką pełni art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., czyli zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym związana jest ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Pod tym pojęciem należy w konsekwencji rozumieć istotne wątpliwości, poparte obiektywnymi racjami i udokumentowanymi w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenia przepisów p.r.d. przez konkretnego kierowcę istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami (por. wyrok NSA z dnia 25.07.2018 r. sygn. akt I OSK 922/18).

W przedmiotowej sprawie, w ocenie składu orzekającego, należy podzielić stanowisko co do uzasadnionych zastrzeżeń w przedmiocie posiadania kwalifikacji skarżącego do prowadzenia pojazdów. Uzasadnione zastrzeżenie, to nie udowodnione zastrzeżenie, ale dopiero egzamin sprawdzający kwalifikacje służy ewentualnemu potwierdzeniu lub zaprzeczeniu istnienia takich zastrzeżeń.

W przedmiotowej sprawie dwa zdarzenia miały miejsce w dniu [...] września 2020 r., kiedy to skarżący kierując samochodem osobowym marki [...] nr rej [...], na odcinku drogi M. ul. [...] – Z. – P. około godziny [...] na ulicy [...] w M., na skutek niezachowania szczególnej ostrożności, nie upewniwszy się, że ma dostateczne miejsce do wykonania manewru wyprzedzania rozpoczął i wykonał manewr wyprzedzania jadącego w tym samym kierunku samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] w czasie, kiedy z przeciwka prawidłowo jechał samochód osobowy marki [...] o nr rej [...], przez co zmusił obu kierujących do podjęcia manewrów obronnych, stwarzając jednocześnie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń w związku z art. 24 ust. 1 i 2 p.r.d.) oraz w tym samym dniu około godziny [...], kontynuując jazdę drogą [...], na ulicy [...] w miejscowości P., wykonał manewr wyprzedzania innego, poruszającego się w tym samym kierunku samochodu osobowego, na oznakowanym znakami poziomymi i pionowymi przejściu dla pieszych (art. 97 Kodeksu wykroczeń w związku z art. 26 ust. 3 pkt 1 p.r.d.), co wynika z sentencji wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...], w którym uznaje się skarżącego za winnego popełnienia opisanych wyżej wykroczeń popełnionych w dniu [...] września 2020 r. (k.40 i 41 akt administracyjnych).

Nie ulega wątpliwości, że kilka wykroczeń drogowych (wyprzedzanie "na trzeciego" i wyprzedzanie na oznakowanym przejściu dla pieszych), stwarza zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i stąd też ukarano go nałożeniem punktów karnych. Wniosek Komendanta Powiatowego Policji w M. o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień spełnia zatem wymogi stawiane przez ustawodawcę, wynikające z art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Organ II instancji nie tyle wskazywał na naruszenie przez skarżącego w ciągu 40 lat kierowania pojazdami przepisów p.r.d., co uwypuklał zaistnienie trzech zdarzeń w krótkim czasie, w tym samy dniu [...] września 2020 r. Odczucia skarżącego, co do braku obiektywizmu i negatywnego nastawienia policjanta nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym treści wniosku o ukaranie.

Organ II instancji podkreślił, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie umiejętności jest instytucją nadzwyczajną i szeroko uzasadnił z jakich przyczyn uznał, że taka właśnie sytuacja w niniejszej sprawie miała miejsce.

Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że ze względu na formułę art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p.: "starosta wydaje decyzję administracyjną", rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter aktu związanego, tzn. w określonym stanie faktycznym organ musi wydać decyzję o określonej treści.

Biorąc pod uwagę związany charakter decyzji oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozostałe okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia.

Z podanych wyżej przyczyn nieuzasadnione były również zarzuty skargi i to zarówno te dotyczące naruszenia procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego.

W konsekwencji, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.

Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.