III OSK 2294/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2022-09-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 49/22	
Skarżony organ	Minister Środowiska	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 624; art. 399 ust. 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 49/22 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 listopada 2021 r. nr GD.RUZ.4231.36.2.2021.IG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z dnia 14 lipca 2021 r., nr GD.ZUZ.2.4210.22.2021.MCS; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. [...] kwotę 827 (osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 49/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. [...] (dalej jako skarżąca spółka lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako organ lub organ odwoławczy) z dnia 15 listopada 2021 r., nr GD.RUZ.4231.36.2.2021.IG, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca spółka wnioskiem z dnia 2 lutego 2021 r. (data wpływu do organu) zwróciła się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z terenów utwardzonych ulic: P., D., K. oraz części terenów dworca kolejowego do rowu poprzez istniejący wylot zlokalizowany na działce nr [...] obręb [...]. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] (dalej jako organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 14 lipca 2021 r., nr GD.ZUZ.2.4210.22.2021.MCS, odmówił wydania skarżącej spółce wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego.

W toku postępowania ustalono, że jednym z obowiązków nałożonych na skarżącą spółkę decyzją – pozwoleniem wodnoprawnym - Starosty [...] z dnia 21 grudnia 2010 r., nr RLŚ.6223-18/10, było wykonanie odstojnika - piaskownika oraz separatora substancji ropopochodnych. Separator nie został jednak wykonany, ponieważ, jak oświadczyła skarżąca spółka, w przyszłości planowana jest przebudowa sieci burzowej połączona z podłączeniem istniejącego separatora, a studnia sorpcyjna na działce nr [...] obręb [...] obsługująca ten wylot wykonana zostanie do końca 2030 r. W związku z tym stwierdzono, że skarżąca spółka nie wypełniła obowiązku wykonania odstojnika - piaskownika oraz separatora substancji ropopochodnych zgodnie z decyzją Starosty [...], co uniemożliwiło również spełnienie innego zobowiązania, jakim było dokonywanie co najmniej 2 razy w roku przeglądów eksploatacyjnych urządzeń czyszczących oraz odnotowywanie czynności z tym związanych w zeszycie eksploatacji. Tymczasem stosownie do art. 399 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 624 ze zm., dalej jako u.P.w.) wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. Jak wskazał organ pierwszej instancji zastosowanie w sprawie znalazł również art. 399 ust. 1 pkt 1 u.P.w., zgodnie z którym wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań m.in. ochrony środowiska, ochrony przyrody oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. W tym zakresie stwierdzono, że takim przepisem odrębnym jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Z postanowieniach tego rozporządzenia, odnoszących się do wprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych wody opadowej lub roztopowej, ujętej w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzącej z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej w przypadku m.in. miast, wykluczono możliwość niestosowania urządzeń oczyszczających. W rezultacie przyjęto, że termin podany w piśmie z dnia 20 maja 2021 r., w którym oznajmiono, że studnia sorpcyjna obsługująca ten wylot wykonana zostanie do końca 2030 r., jest zdecydowanie zbyt odległy, a wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenów miasta bez oczyszczania może źle wpływać na środowisko naturalne. W konsekwencji uznano, że pozwolenie wodnoprawne na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z terenów utwardzonych przedmiotowych ulic nie może zostać wydane.

Rozpoznając odwołanie skarżącej spółki od powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości podzielając poczynione przez niego ustalenia i zastosowane do nich przepisy. Organ odwoławczy stwierdził, że co prawda spółka skarżąca wskazała termin zbudowania studni sorpcyjnej, jednak nie przedłożyła żadnej wiarygodnej dokumentacji, która potwierdziłaby, że faktycznie taka studnia jest projektowana. Podniósł także, iż nie może przy tym udzielić pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenów miasta bez oczyszczania do rowu do końca 2030 r., ponieważ byłoby to niezgodne z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Mając powyższe okoliczności na uwadze organ odwoławczy uznał, że skarżąca spółka korzystała z wód niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca spółka pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 399 ust. 2 u.P.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na niewywiązanie się z obowiązków wynikających z poprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, w której poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło na skutek upływu terminu, na jaki zostało wydane, a w czasie jego obowiązywania organy nie stwierdziły nieprawidłowości w jego wykonywaniu, co skutkowało niedozwolonym przesunięciem postępowania kontrolnego uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego na etap udzielania nowego pozwolenia, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Zarzucono też naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, w sytuacji jej wadliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga podlegała oddaleniu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że okolicznością uzasadniającą odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego uczyniono przesłankę określoną w art. 399 ust. 2 u.P.w., która odnosi się do sytuacji, gdy strona wnioskująca o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. Jak wskazał Sąd Wojewódzki na etapie postępowania administracyjnego skarżąca spółka przyznała, że uprzednio projektowana studnia sorpcyjna na działce [...], obręb [...], nie została wykonana, ponieważ w przyszłości planowana jest przebudowa sieci burzowej połączona ze zmianą odprowadzenia wód opadowych i roztopowych. W konsekwencji bezspornym był brak wywiązania się przez stronę skarżącą z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo zatem organy odmówiły wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, zgodnie z którym niedozwolone jest przesunięcie postępowania kontrolnego uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego na etap udzielania nowego pozwolenia bowiem przepis art. 399 ust. 2 u.P.w. wprost wskazuje, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. T ym samym orzekające organy nie miały do dyspozycji luzu decyzyjnego, a zobligowane były odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji stwierdzenia, że uprzednio nałożone w udzielonym pozwoleniu warunki nie zostały przez obecnie wnioskujący podmiot zrealizowane. Sąd pierwszej instancji nie podzielił w konsekwencji zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca spółka zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 399 ust. 2 u.P.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w obiegu prawnym decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na niewywiązanie się z obowiązków wynikających z poprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, w której poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło na skutek upływu terminu na jaki zostało wydane, zaś w toku jego obowiązywania organy nie stwierdziły nieprawidłowości w jego wykonywaniu, co skutkowało niedozwolonym przesunięciem postępowania kontrolnego uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego na etap udzielania nowego pozwolenia.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 399 ust. 2 u.P.w., przy czym formę naruszenia prawa materialnego określono jako niewłaściwe zastosowanie.

Wymaga podkreślenia, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (zob. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1852/10, i z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale sprecyzować swoje własne stanowisko odnośnie do poszczególnych wskazanych norm prawnych oraz postaci ich naruszenia. Zauważyć należy przy tym, że jakkolwiek w treści skargi kasacyjnej postawiono jedynie zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 399 ust. 2 uP.w. to jednak analiza całej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię, a dopiero w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Skarżąca kasacyjnie starała się wykazać, że w okolicznościach sprawy doszło do swoistego przesunięcia kompetencji w zakresie postępowania kontrolnego dotyczącego uprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego na etap udzielania nowego pozwolenia wodnoprawnego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej odmowy jego wydania. Jak wskazano w okresie ważności powyższej decyzji nie podjęto wobec skarżącej spółki jakichkolwiek czynności dotyczących stwierdzenia nieprzestrzegania przez nią warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, nie ujawniono również nieprawidłowości, czy też naruszeń prawa. Dopiero po złożeniu w lutym 2021 r. nowego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego organy podjęły postępowanie dowodowe wywodząc, że skarżąca spółka korzystała z wód na podstawie dotychczasowego pozwolenia niezgodnie z przepisami. W ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej odwołano się m.in. do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2021 r. (a nie jak błędnie wskazano z dnia 21 lutego 2021 r.), sygn. akt II SA/Rz 1057/20, zgodnie z którym niedopuszczalne jest na etapie udzielania nowego pozwolenia wodnoprawnego ocenianie prawidłowości korzystania z wcześniejszego pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło wyłącznie na skutek upływu terminu. Jednocześnie w orzeczeniu tym wskazano, że w okolicznościach rozpoznawanej wtedy sprawy brak było dowodów na to, że w terminie ważności udzielonego pozwolenia wodnoprawnego podjęto względem skarżącej jakiekolwiek czynności dotyczące nieprzestrzegania przez nią warunków udzielonego pozwolenia.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie można utożsamiać postępowania kontrolnego określonego w rozdziale 3 działu VII u.P.w. z postępowaniem w sprawie wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Ustawodawca wprowadził bowiem niezależną od wskazanego trybu weryfikacji już wydanych pozwoleń wodnoprawnych przesłankę warunkującą możliwość uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Postępowania te są od siebie niezależne, a tym samym odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 399 ust. 2 u.P.w. nie musi poprzedzać ani samo podjęcie czynności ani wydanie rozstrzygnięcia w ramach postępowania kontrolnego. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego we wskazanym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Przechodząc dalej należy zauważyć, że w ramach art. 399 ust. 2 u.P.w. ustawodawca wskazał, że "wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków". Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że odmowa może nastąpić, jeżeli dany zakład nie wywiązuje się z obowiązków nałożonych na niego dotychczas wydanymi pozwoleniami wodnoprawnymi. Literalne brzmienie art. 399 ust. 2 u.P.w. i posłużenie się przez ustawodawcę czasem teraźniejszym w zakresie sformułowania "nie wywiązuje się" nakazuje przyjęcie, że w odniesieniu do rozpatrywanego przepisu chodzi wyłącznie o pozwolenia wodnoprawne, które pozostają w obrocie prawnym. Tym samym stan niewywiązywania się musi być aktualny również w toku postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (por. P. Michalski, M. Soberski, Prawo wodne. Komentarz dla jednostek samorządowych, Warszawa 2024, Legalis/el., komentarz do art. 399 u.P.w.)

Podkreślić należy również, że zgodnie z zasadą aktualności wynikającą z zasady legalności, organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania swoich rozstrzygnięć na podstawie norm prawa powszechnie obowiązującego – o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej – w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie rozstrzygnięcia.

W okolicznościach sprawy to właśnie stan faktyczny był szczególnie istotny dla jej rozstrzygnięcia, bowiem zarówno organowi, jak i Sądowi pierwszej instancji umknęło, że poprzednie pozwolenie wodnoprawne (na które powoływał się zresztą organ) z dnia 21 grudnia 2010 r. obowiązywało do 21 grudnia 2020 r. Tym samym w odniesieniu do wniosku skarżącej spółki z dnia 2 lutego 2021 r. nie można stwierdzić, że stan niewykonywania pozwolenie wodnoprawnego z dnia 21 grudnia 2010 r. był aktualny na dzień wszczęcia postępowania ani również wydania rozstrzygnięcia przez organ. Odmienne rozumowanie, które dopuszczałoby weryfikację przez organ wykonywania przez wnioskodawcę obowiązków wynikających z nieaktualnych już pozwoleń na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego przybierałoby bowiem postać wnioskowania o charakterze kreacyjnym, które nie może mieć zastosowania w odniesieniu do kompetencji organów.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, z uwagi na trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało, na podstawie art. 188 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 lipca 2021 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Niezależnie obowiązkiem tego organu będzie ocena wniosku w jego całokształcie z uwzględnieniem spełnienia przez skarżącą spółkę warunków wynikających m.in. z art. 396 ust. 1 pkt 8 u.P.w.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a.