Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (znak: [...]), w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wskazanej w punkcie 1; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); 5. przyznaje od Prezydenta W. na rzecz skarżącego A. K. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych); 6. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. (dalej również "Prezydent") postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej również: "u.g.n."), wszczętego na skutek wniosku G. S., D. G., D. K., D. K., I. S., P. S. oraz A. K. (znak: [...]).

II. Stan sprawy przedstawia się następująco.

II.1. W dniu [...] listopada 2013 r. Prezydent [...], działając na wniosek współwłaścicieli, wydał decyzję nr [...], znak: [...], w której zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] w Dzielnicy [...], przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Powstałe na skutek tej decyzji działki o numerach nr [...] o pow. 693 m², nr [...] o pow. 1025 m², nr [...] o pow. 636 m² i nr [...] o pow. 191 m² przeszły na własność W., co ujawniono w księdze wieczystej nr [...].

II.2. W dniu 9 września 2014 r. został podpisany protokół z rokowań pomiędzy W. a A. K., G. S., D. G., D. K., I. S. oraz P. S., D. K., w którym strony zgodnie ustaliły wysokość odszkodowania za wskazane wyżej nieruchomości przejęte pod drogi publiczne na kwotę w wysokości 1 269 955 zł, tj. 499zł/m². Odszkodowanie ustalone w protokole z rokowań nie zostało wypłacone uprawnionym.

II.3. W dniu 11 maja 2015 r. D. G. wystąpiła z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie administracyjnoprawnym, zaś na początku czerwca 2015 r. wnioski takie złożyli pozostali współuprawnieni (byli współwłaściciele przejętej nieruchomości).

II.4. Na skutek zlecenia Urzędu [...] z dnia 4 września 2015 r. został sporządzony w dniu [...] października 2015r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. operat szacunkowy, określający wartość przejętych nieruchomości na kwotę 1 722 965 zł (677 zł/m²). Strony, w tym skarżący, w dniu 24 listopada 2015 r. oświadczyły, że akceptują wskazany wyżej operat szacunkowy i nie wnoszą do niego żadnych uwag oraz zastrzeżeń, a nadto rezygnują z przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 14 stycznia 2016 r.

II.5. W dniu 20 stycznia 2016 r. A. K. (dalej również "skarżący") złożył do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2016r. wydał postanowienie nr [...], w którym zobowiązał Prezydenta W. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Termin ten upłynął bezskutecznie 22 czerwca 2016 r.

III.1. W skardze z 12 maja 2016 r. (data wpływu do organu: 17 maja 2016 r.) zatytułowanej jako "skarga na bezczynność" skarżący wniósł o wymierzenie Prezydentowi grzywny wedle uznania sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał na ewidentne – w jego ocenie – naruszenie zasady szybkości postępowania.

III.2. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując m. in. na znaczną ilość podobnych spraw oczekujących na załatwienie oraz konieczność zarezerwowania środków finansowych w budżecie miasta.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

IV.3. Rozważając, czy w niniejszej sprawie Prezydent pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował tych pojęć. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). Uzupełniająco należy podnieść, że w komparycji wyroku Sąd określił przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie jako skarga na przewlekłość, a nie skarga na bezczynność, jak to wskazano literalnie w skardze. Lektura uzasadnienia skargi prowadzi bowiem do wniosku, że w rzeczywistości skarżący zarzucił Prezydentowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezsporne jest w szczególności, że Prezydent podejmował czynności w sprawie zmierzające do zebrania materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zlecił wykonanie operatu szacunkowego będącego podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę. Inną natomiast kwestią jest ocena, czy organ działał tu sprawnie i efektywnie. Właśnie w celu uniknięcia wątpliwości, czy w takim przypadku mamy do czynienia z bezczynności organu, wprowadzono pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu rządowego projektu nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. (przeprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r.), stwierdzono bowiem: "Proponowana zmiana treści art. 37 powoduje przyznanie stronom postępowania administracyjnego prawa skarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale również przewlekłości prowadzonego przez te organy postępowania. Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły" (zob. druk sejmowy 2987/VI kadencja). Reasumując, Sąd przyjął, że rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania, a nie bezczynność organu. W ocenie Sądu, zwłaszcza w aspekcie znanych wątpliwości interpretacyjnych co do odróżniania bezczynności od przewlekłości, o rzeczywistym przedmiocie zaskarżenia decyduje całościowa analiza skargi i akt sprawy, a nie terminologia użyta w skardze (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, CBOSA). Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może bowiem przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

IV.4. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Prezydent od chwili otrzymania wniosku w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. 11 maja 2015 r. podejmował czynności wstępne (np. pozyskał akta z delegatury w Dzielnicy [...] oraz odpis skrócony aktu małżeństwa I. i P. S.). Czynności te niewątpliwie mogły być wykonane szybciej, tym bardziej, że dotyczyły dokumentów zgormadzonych w ramach tego samego Urzędu W. Przede wszystkim jednak trudno znaleźć usprawiedliwienie dla wyznaczenia w dniu 31 sierpnia 2015 r. jako terminu załatwienia sprawy 31 marca 2016 r., motywując to potrzebą sporządzenia operatu szacunkowego. Sądowi wiadomo z urzędu z innych podobnych spraw, że zwykle operaty szacunkowe są sporządzane w znacznie krótszym terminie, z reguły nie przekraczającym dwóch miesięcy. Przyznał zresztą to pośrednio sam organ, wskazując w zleceniu dla biegłego z dnia 4 września 2015 r. termin sporządzenia operatu na dzień 2 października 2015 r. Przedmiotowy operat został sporządzony w dniu [...] października 2015 r. Pomimo złożenia w dniu 24 listopada 2015 r. oświadczenia przez byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości, że akceptują wspomniany wyżej operat szacunkowy i nie wnoszą o przeprowadzenie rozprawy, Prezydent do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w sprawie. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zasadne było zobowiązanie Prezydenta do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. (znak: [...]) w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ustalenie to uzasadnia również stwierdzenie, że Prezydent prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

IV.5. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Prezydent dysponuje od listopada 2015 r. materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji. Pomimo tego, a także postanowienia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r., Prezydent wciąż nie rozstrzygnął sprawy. Godzi się przy tym podkreślić, że skarżący nie stwarzał jakichkolwiek przeszkód w rozpoznaniu sprawy. Wręcz przeciwnie, skarżący oraz pozostałe zainteresowane osoby złożyły oświadczenie o akceptacji operatu szacunkowego, a wcześniej, tj. 9 września 2014 r., podpisały protokół uzgodnień (ustalając z organem kwotę odszkodowania). Prezydent nie był w stanie podać jakichkolwiek rzeczowych powodów mogących uzasadniać zwłokę w rozpoznaniu sprawy. Okolicznościami takimi nie są w każdym razie podnoszone przez organ kwestie dotyczące liczby wpływających spraw oraz zaplanowanych w budżecie miasta wydatków. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Przyczyny te mogą mieć natomiast znaczenie w aspekcie możliwości ewentualnego przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie przewlekłości, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych.

IV.6. Zdaniem Sądu, zasadne było wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny. Uwzględniając opisane okresy zwłoki w procedowaniu Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny jest konieczne przede wszystkim w aspekcie funkcji prewencyjnej tego środka prawnego.

Jeżeli chodzi o realizację funkcji prewencyjnej, to w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania organowi nie może opłacać się zwlekanie z załatwieniem sprawy (w aspekcie znanego w ekonomii zjawiska wartości pieniądza w czasie – por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 459/15). Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 2000 zł jest proporcjonalna do zakresu stwierdzonej przewlekłości. Kwota ta stanowi zaledwie około 5 % maksymalnej kwoty grzywny (wynoszącej 38 999,78 zł – zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r., M.P. z dnia 11 lutego 2016 r.). Jako okoliczności uzasadniające ustalenie tak niskiej kwoty grzywny Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę to, że organ uzyskał jednak kluczowy dla sprawy dowód w postaci operatu szacunkowego oraz brak danych mogących dowodzić, że zwłoka była wynikiem zawinionych – w sensie subiektywnym – działań pracowników organu. Sąd uznał również za uzasadnione przyznanie skarżącemu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Kwota ta z jednej strony nie ma charakteru symbolicznego, a równocześnie uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, w tym okres zwłoki w procedowaniu przez organ. Sąd równocześnie zastrzega, że wskazane wyżej kwoty uwzględniają m. in. okoliczność, że Sąd orzeka po raz pierwszy w tej sprawie w przedmiocie przewlekłości.

IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.

IV.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.