III SA/Gd 518/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-20	
Data wpływu	2015-06-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Przywrócenie terminu
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	IOSK 2804/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 42, art. 43, art. 44 par. 1, art. 58 par. 1, art. 129 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 30 poz 151; art. 18 ust. 1; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), skierował M. S. na badania lekarskie.

Decyzja została wysłana na adres w G. przy ul. R. [...], skąd wróciła z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" a następnie została złożona w Urzędzie Miasta [...] w trybie art. 44§1 pkt 2 k.p.a.

W dniu 22 stycznia 2015 r. M. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że wskazana decyzja nie została mu nigdy doręczona, gdyż nie mieszka pod adresem, na który wysyłana była korespondencja. Nie wzięto pod uwagę jego aktualnego adresu pobytu, który zarazem jest jego adresem korespondencyjnym. Skarżący wskazał, że o przedmiotowej decyzji dowiedział się przypadkowo od policjantów w dniu 15 stycznia 2015 r., którzy poinformowali go o cofnięciu uprawnień.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło M. S. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że właściwy starosta w sprawach objętych przepisami ustawy o kierujących pojazdami doręcza decyzje co do zasady na adres zamieszkania wskazany mu przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami, czyli adres widniejący na dokumencie prawa jazdy. W niniejszej sprawie na dokumencie prawa jazdy widnieje adres: W. [...], [...] [...]. Natomiast z informacji posiadanych przez Referat Ewidencji Ludności Urzędu Miasta wynika, że M. S. był zameldowany pod tym adresem w latach 2002 - 2006. Natomiast w latach 2008 - 2014 jego adres zameldowania to: ul. R. [...], [...] [...]. Adres przy ulicy R. został wskazany jako adres zamieszkania M. S. we wniosku prokuratora o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie z dnia 7 grudnia 2009 r. Adres ten podano również w opinii sądowo - psychiatrycznej na temat M. S.

Organ wyjaśnił, że M. S. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku powiadomienia Prezydenta Miasta [...] o zmianie adresu zamieszkania, który wynikał z poprzednio obowiązującego art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155).

Zarówno obecnie jak i poprzednio obowiązujący przepis przewiduje, że osoba posiadająca prawo jazdy jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w dokumencie w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. M. S. nie powiadomił Prezydenta Miasta [...] o zmianie miejsca zamieszkania, a Prezydent Miasta [...] posiadał informację, że zamieszkuje on pod adresem przy ul. R. [...] w G. W ocenie organu odwoławczego działanie organu I instancji polegające na skierowaniu decyzji na ten właśnie adres uznać należy za prawidłowe.

Kolegium nie neguje faktu zamieszkiwania M. S. w R., jednakże należy podnieść także fakt niepowiadomienia przez M. S. organu ewidencyjnego ani też starosty (prezydenta miasta) o zmianie miejsca zamieszkania.

Zdaniem Kolegium, organ nie miał możliwości ustalenia faktycznego adresu zamieszkania M. S. Skoro osoba składająca wniosek o wydanie prawa jazdy wskazuje adres zamieszkania oraz ciąży na niej ustawowy obowiązek zawiadomienia właściwego starosty o zmianie adresu zamieszkania, to doręczeń decyzji związanych z uprawnieniami do kierowania pojazdami dokonywać należy na adres widniejący na dokumencie prawa jazdy, ewentualnie - jak w niniejszym przypadku - na ostatni adres zamieszkania tej osoby, o którym starosta ma informację. Zdaniem Kolegium, nie można uznać, że w postępowaniu dotyczącym skierowania na badanie lekarskie starosta ma obowiązek "poszukiwania" aktualnego adresu zamieszkania kierowcy.

Z treści przywołanego wyżej przepisu art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy.

Skoro M. S. zaniechał wykonania obowiązku powiadomienia Prezydenta Miasta [...] o zmianie swego adresu zamieszkania, to nie można uznać, że uchybienie terminowi do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Kolegium M. S. poprzez fakt niepowiadomienia Prezydenta Miasta [...] o zmianie adresu zamieszkania nie dochował należytej staranności, jaka jest wymagana przy ocenie kryterium braku winy strony, o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.p.a.

Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładnia przepisów znajdujących w niej zastosowanie wskazują, że organ I instancji właściwie dokonywał doręczeń pism w toku postępowania. Pisma kierowane były na adres zamieszkania strony podany w piśmie prokuratora prowadzącego postępowanie wobec M. S. Organ miał prawo domniemywać, że strona zamieszkuje pod tym adresem, ponieważ po pierwsze adres taki został również zgłoszony do ewidencji ludności, a po drugie przesyłki zawierające decyzje oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania były zwracane do organu z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie", nie zaś z adnotacją świadczącą o wyprowadzeniu się adresata. Kolegium zwróciło również uwagę, że sama procedura dokonywania doręczeń także spełniała wyznaczone przepisami prawa wymogi (np. podwójne awizowanie przesyłki). Tym samym nie jest zasadne twierdzenie pełnomocnika o niedoręczeniu stronie decyzji.

Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że nawet gdyby podzielić stanowisko strony, iż doręczenie decyzji nastąpiło na nieaktualny adres, wniosek o przywrócenie terminu także byłby niezasadny. Podzielenie tego stanowiska oznaczałoby, że decyzja w sprawie skierowania na badania lekarskie nie została de facto doręczona stronie, a więc nie weszła do obrotu prawnego, co z kolei oznaczałoby, że nie rozpoczął swojego biegu termin do wniesienia odwołania, a tym bardziej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2015 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni przepisów regulujących przebieg postępowania w postaci naruszenia art. 42 k.p.a. poprzez uznanie kierowania korespondencji na adres inny niż adres zamieszkania za zgodne z art. 42 k.p.a..

naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż uchybienie terminu nastąpiło z winy M. S., wobec czego brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż ustawodawca wyraźnie odróżnia miejsce zamieszkania lub pobytu od miejsca zameldowania. Mieszkanie w rozumieniu art. 42 k.p.a. to miejsce wynikające ze zdarzeń faktycznych, a nie wynikające z rejestru. Wskazać należy, że np. sama ustawa o ewidencji ludności wskazuje, że może istnieć sytuacja, gdy strona ma miejsce pobytu inne, niż stałego zamieszkania, co stanowi przesłankę meldunku czasowego.

Mając na uwadze powyższą wykładnię skarżący wskazał, że przesyłki pocztowe kierowane przez organ I instancji nie były prawidłowo doręczane -skoro bowiem organ II instancji nie zanegował okoliczności, iż M. S. miał miejsce zamieszkania w R., to właśnie tam zgodnie z art. 42 k.p.a. powinna być kierowana korespondencja, gdyż jest to miejsce zamieszkania. Błędne działanie organu nie może być konwalidowane przez to, że "organ miał prawo domniemywać, że strona zamieszkuje pod tym adresem", gdyż domniemanie faktyczne zostało w odwołaniu obalone.

W ocenie skarżącego nie może on ponosić negatywnych konsekwencji niedopełnienia obowiązku meldunkowego lub informowania starosty o zmianie adresu zamieszkania w niniejszym postępowaniu - ustawodawca uregulował negatywne konsekwencje takiego zaniechania w inny sposób, tj. w przepisach szczególnych np. w kodeksie wykroczeń.

Zaprezentowana przez organ wykładnia przepisów prowadziłaby w konsekwencji do sytuacji, w której zaniechanie zameldowania pod aktualnym adresem zamieszkania uniemożliwiałoby podjęcie jakiejkolwiek obrony w sprawach administracyjnych. Organy administracyjne nie tylko mogłyby dokonywać skutecznego doręczenie na stary adres, ale również nie pozwalałyby na podjęcie stronom skutecznych działań w przypadku dowiedzenia się o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wykładnia zaprezentowana przez organ, iż doręczenie na nieaktualny adres jest prawidłowe, wręcz nakazuje traktować doręczenie w ten sposób jako przesłankę do przywrócenia terminu do dokonania czynności, gdyż w ten sposób zachowane jest prawo stronu do udziału w postępowaniu.

Skarżący wskazał również, że niezrozumiałym jest powoływanie przez organ II instancji okoliczności, iż M. S. nie powiadomił Starosty o zmianie adresu zamieszkania zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, skoro pisma i tak były wysyłane na inny adres niż wskazany na dokumencie prawa jazdy.

Winą skarżącego w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. mogłoby być zaniechanie poinformowania organu w trakcie postępowania, po otrzymaniu pouczenia o obowiązku informowania o zmianie adresu. W przedmiotowej sprawie do chwili faktycznego zatrzymania prawa jazdy M. S. nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu. W terminie 7 dni od otrzymania wiedzy o toczącym się postępowaniu złożył odwołania z wnioskiem o przywrócenie terminu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie wobec wniosku M. S. o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym oraz braku żądania przez stronę przeciwną przeprowadzenia rozprawy, rozstrzygnięto sprawę w tym trybie na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego ( art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia M. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 czerwca 2011 r. w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego było przedwczesne. Warunkiem bowiem rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest stwierdzenie, że doszło do uchybienia tego terminu. Aby zaś termin do dokonania czynności procesowej wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg, konieczne jest skuteczne dokonanie doręczenia decyzji organu I instancji, gdyż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Zgodnie z art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Przepis art. 43 k.p.a. stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

W myśl natomiast art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego,

pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, niezbędne zatem było ustalenie, czy doręczenie skarżącemu, w trybie art. 44 k.p.a., przesyłki pocztowej zawierającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 czerwca 2011 r. było skuteczne.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że przepis art. 42 k.p.a. nie stanowi o obowiązku dokonania doręczenia przesyłki w postępowaniu administracyjnym na adres zameldowania strony. Przepis ten nakazuje natomiast dokonanie doręczenia w mieszkaniu osoby fizycznej. Nie jest wykluczone, że osoba fizyczna zamieszkiwać może pod innym adresem niż uwidoczniony w ewidencji ludności. Z kolei także przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) nie wiążą z zameldowaniem pod określonym adresem skutków w zakresie doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Podobnie przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155) nie przewidują w sytuacji zaniechania zawiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania uwidocznionego w prawie jazdy sankcji w postaci pozostawiania w aktach ze skutkiem doręczenia niepodjętych pism kierowanych do strony na dotychczasowy adres.

Zatem nawet w przypadku pozostawienia decyzji w aktach przez organ administracji ze skutkiem doręczenia w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. możliwe jest uznanie takiego doręczenia za bezskuteczne w sytuacji, w której okaże się, że adres zameldowania był w dacie doręczenia inny niż adres rzeczywistego zamieszkania strony.

Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 grudnia 2009 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne badania lekarskie w celu weryfikacji zdolności do kierowania pojazdami, decyzja Prezydenta Miasta [...] o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z dnia 1 czerwca 2010 r., zawiadomienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 grudnia 2010 r. w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 czerwca 2011 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami były przez organ administracji kierowane na adres zameldowania skarżącego w G. przy ul. R. i organ uznał je za doręczone w trybie art. 44 k.p.a

Według twierdzeń skarżącego o toczącym się wobec niego postępowaniu i wydanych decyzjach dowiedział się on 15 stycznia 2015 r. od dokonujących kontroli drogowej policjantów. W tym dniu odebrał decyzje organu I instancji i w dniu 22 stycznia 2015 r., złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Jako uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący podał fakt niezamieszkiwania w G. pod adresem R. [...] od grudnia 2009 r. Wskazał adres do korespondencji w R. przy ul. M. [...].

Skarżący do wniesionego odwołania dołączył również umowę najmu, z której wynika, iż od dnia 15 grudnia 2009 r. wynajmował lokal mieszkalny w R. przy ul. P. [...]. Dołączył także szereg dokumentów, które uprawdopodobniają to, że faktycznie mieszkał pod tym adresem. Co więcej złożył także decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości na rok 2014 kierowaną do niego właśnie na wymieniony wyżej adres w R. Może to wskazywać na fakt, że rzeczywisty adres zamieszkania skarżącego był znany pracownikom organu administracji. Nie jest natomiast istotne to, że decyzja wysłana na właściwy adres pochodziła z innego wydziału Urzędu Miasta. Należy wskazać także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdziło, że "nie neguje" faktu zamieszkiwania M. S. w R.

Skoro zatem decyzja, od której skarżący wniósł odwołanie została skierowana przez organ administracji na adres inny niż jego faktyczne miejsce zamieszkania i została pozostawiona w aktach ze skutkiem doręczenia z naruszeniem art. 44 §1 i 42 k.p.a. to uznać należało, że w istocie nie doszło do doręczenia tej decyzji, a tym samym nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania. W tej sytuacji rozstrzygniecie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z naruszeniem art. 58 §1 k.p.a., gdyż nie doszło w istocie do uchybienia terminu.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.