IV SA/Po 208/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-04-21	
Data wpływu	2021-02-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Bąk-Marciniak
Katarzyna Witkowicz-Grochowska	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 14 ust. 2, art. 28; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 par. 1, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., na terenach części obrębów: B. M., R. , S. M., P. , K. , O. , D. , O. - M. , M. , O. , K. , M. K., Ś. , K. , M. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 23 ust. 2 w zakresie wyrazu "F_RM2" oraz załącznika nr 18F - K. w zakresie wyznaczenia terenu F_RM2. 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania	
Uzasadnienie
Wojewoda W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipa 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., na terenach części obrębów: B. M., R. , S. M., P. , K. , O. , D. , O. - M. , M. , O. , K. , Miasto K., Ś. , K. , M. (dalej również jako: "uchwała") na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako: "u.s.g.") zaskarżając ją w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności § 23 ust. 2 w zakresie wyrazu "F_RM2" oraz załącznika nr 18F - K. w zakresie wyznaczenia terenu F_RM2.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na sesji w dniu [...] lipca 2019 r. Rada Miejska w K. podjęła opisaną powyżej uchwałę, która została doręczona Wojewodzie w dniu [...] lipca 2019 r. Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że uchwała o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, inicjującym proces tworzenia aktu prawa miejscowego. Przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego jest zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz w wyznaczenie - na załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia planu. Konsekwentnie obszar niewskazany w uchwale w sprawie przystąpienia nie może zostać objęty ustaleniami planu.

W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. na terenach części obrębów: B. M., R. , S. M.. P. ., K. ., O. , D. , O. ., M. , O. , K. , Miasto K., Ś. , K. , M. w sposób jednoznaczny określiła i przesądziła o granicach terenu, do którego mają się odnieść wszelkie ustalenia planu. Załącznik nr [...] obręb K. do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu nie uwzględnia terenu oznaczonego symbolem F_RM2, który został wyznaczony na załączniku graficznym do kwestionowanej uchwały - załączniku nr 18F - K. .

Jak wynika z wyjaśnień Burmistrza Miasta i Gminy K. zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., w wyniku podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu, został wprowadzony tylko jeden obszar oznaczony symbolem F_RM2 natomiast teren oznaczony symbolem F_RM2 został w wyniku błędu pominięty w uchwale o przystąpieniu. Powyższe niedopatrzenie nie zostało wychwycone w trakcie weryfikacji planu na etapie projektu dokumentu. Przedmiotowe pismo potwierdza, że na etapie opracowania projektu planu doszło do poszerzenia zakresu objętego zmianą w stosunku do podjętej uchwały o przystąpieniu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wskazał na treść wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta P. wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda W. działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2005 r., sygn. akt II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7).

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia [...] marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr [...], OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 09 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku Sąd nie dostrzegł jej naruszenia.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po [...], Baza NSA).

W powyższym świetle za zasadny uznać należało zarzut dotyczący niespójności zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzania.

W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. na terenach części obrębów: B. M., R. , S. M.. P. , K. , O. , D. , O. M., M. ., O. , K. , Miasto K., Ś. , K. , M. w sposób jednoznaczny określiła i przesądziła o granicach terenu, do którego mają się odnieść wszelkie ustalenia planu. Załącznik nr [...] obręb K. do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu nie uwzględnia terenu oznaczonego symbolem F_RM2, który został wyznaczony na załączniku graficznym do kwestionowanej uchwały - załączniku nr 18F - K. . Okoliczność powyższą przyznał sam Burmistrz.

Przepis art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien przedstawiać granice objęte projektem planu. Zatem załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice obszaru objętego projektowanym planem. Oznacza to, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a w każdym razie obszar uchwalonego planu nie może być większy niż pierwotnie zakładano rozpoczynając procedurę planistyczną. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ma bowiem również istotne funkcje informacyjne, wskazujące zainteresowanym podmiotom, czy planowana uchwała dotyczy czy też nie dotyczy nieruchomości stanowiących np. ich własność, a tym samym umożliwia im podjęcie decyzji co do uczestniczenia w procedurze planistycznej poprzez składanie wniosków czy uwag do planu.

Uchwalenie planu wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzania powoduje rażące (istotne) naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego uzasadniających stwierdzenie nieważności planu miejscowego na podstawie art. 28 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt II OSK [...], Baza NSA), a wadliwości tej nie konwaliduje uwzględnienie terenu nie wyuczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w dalszej części procedury planistycznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził zaskarżonej uchwały w części tj. § 23 ust. 2 w zakresie wyrazu "F_RM2" oraz załącznika nr 18F - K. w zakresie wyznaczenia terenu F_RM2.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł.