Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 91/19 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 91/19 oddalił skargę A. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] i niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga,

3. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu,

4. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że 18 grudnia 2017 r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania, pomimo że przed terminem wydania postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania uzupełniono wszystkie braki formalne wniosku w terminie zakreślonym w wezwaniu z 9 stycznia 2018 r. Skarżąca dodała, że wezwanie z 9 stycznia 2018 r. było wadliwe, bowiem nie zawierało informacji, że nieuzupełnienie braków będzie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Brak pouczenia strony o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych wniosku powoduje, że organ nie może pozostawić wniosku bez rozpoznania, lecz powinien w sposób prawidłowy wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. Z kolei pouczenie winno być doręczone w języku zrozumiałym dla cudzoziemki, czego także nie uczyniono. Ponadto w ocenie skarżącej przedmiotowe wezwanie jest ogólne, nie odnosi się do niniejszej sprawy, ponieważ składając wniosek złożyła załącznik do wniosku – organ powinien więc wskazać, jakiej dokładnie informacji starosty od niej oczekuje.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że złożony przez skarżącą wniosek o pobyt czasowy zawierał braki formalne. Pismem z 18 grudnia 2017 r. cudzoziemka została wezwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do ich uzupełnienia poprzez dostarczenie pełnomocnictwa udzielonego osobie podpisanej na str. 4 załącznika do wniosku przez podmiot powierzający cudzoziemce wykonywanie pracy do składania podpisów w imieniu członków zarządu bądź podpis (imię i nazwisko) podmiotu powierzającego wykonywanie cudzoziemcowi pracy na str. 4 załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt). Wraz z wezwaniem cudzoziemka otrzymała pouczenie o prawach i obowiązkach w języku dla niej zrozumiałym. Braki zostały uzupełnione 22 grudnia 2018 r.

Biorąc pod uwagę, że warunki wykonywania pracy zawarte w załączniku nr 1 do wniosku różniły się od tych wskazanych w informacji starosty, pismem z 9 stycznia 2018 r. cudzoziemka została wezwana do uzupełnienia, w terminie 21 dni, informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku lub dokumentów zwalniających z obowiązku posiadania informacji starosty.

Termin do dokonania ww. czynności mijał 9 lutego 2018 r., a braki zostały uzupełnione 13 lutego 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomieniem z 13 marca 2018 r. poinformował zatem skarżącą, że pozostawił jej wniosek bez rozpoznania. 6 czerwca 2018 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, a Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił przywrócenia powyższego terminu.

18 września 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej złożony 18 grudnia 2017 r. zawierał braki formalne. W tym samym dniu cudzoziemka została wezwana, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do ich uzupełnienia. Treść dokumentów uzupełniających – warunków wykonywania pracy zawartych w załączniku nr 1 do wniosku – złożonych 22 grudnia 2017 r. – była różna od treści zawartych w informacji starosty. Zdaniem Sądu w tej sytuacji organ słusznie 9 stycznia 2018 r., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał cudzoziemkę do uzupełnienia w terminie 21 dni informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku lub dokumentów zwalniających z obowiązku posiadania informacji starosty. Sąd wskazał, że zarówno to ostatnie wezwanie, jak i to z 18 grudnia 2017 r. zawierały pouczenie – w języku zrozumiałym dla skarżącej – o prawach i obowiązkach, w tym o rygorze pozostawienia pisma bez rozpoznania w przypadku uchybienia wskazanego w nich terminu (pkt 2 pouczenia).

Termin do dokonania czynności mijał 9 lutego 2018 r., a braki zostały uzupełnione 13 lutego 2018 r. (Sąd omyłkowo wskazał datę 13 lutego 2019 r. – przyp. NSA), zatem w ocenie Sądu organ działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 64 § 2 k.p.a. Sąd zgodził się z organem, że termin wyznaczony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym., który nie może być przez organ skracany ani przedłużany. Zachowanie ustawowego terminu jest warunkiem skuteczności czynności procesowej dokonanej przez stronę a jego uchybienie powoduje jej bezskuteczność. Od negatywnych skutków uchybienia terminu ustawowego strona może bronić się wyłącznie składając prośbę o przywrócenie terminu, co w przypadku skarżącej zakończyło się odmową.

Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za bezzasadne.

Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącej o przyznanie jej od organu określonej sumy pieniężnej lub ewentualnie wymierzenie organowi grzywny. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji przez organ nie było możliwe z przyczyn niezależnych od organu, dlatego brak jest podstaw do zastosowania tego środka.

A. C. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie następujących przepisów:

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności, w sytuacji, gdy wniosek został uzupełniony w terminie, względnie przed dniem sporządzenia zawiadomienia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, a nadto wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie zawierało rygoru, że ich nieuzupełnienie będzie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Usunięcie braków formalnych z uchybieniem terminu (zakładając, iż w niniejszej sprawie do uchybienia terminu doszło) nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 in fine k.p.a., w konsekwencji organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy;

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. zw. z art. 7 ust. 1 tiret 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017, poz. 2206 ze zm.) poprzez przyjęcie, że obowiązek pisemnego pouczenia cudzoziemca o przysługujących mu prawach i obowiązkach ma charakter ogólny i nie rozciąga się na informację o brakach formalnych, co nie tylko narusza zasady demokratycznego państwa prawa, ale również świadczy o wadliwości, bezskuteczności, a nawet w świetle skutków prawnych nieistnieniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych (non existens). W konsekwencji organ winien ponownie wezwać cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych z dodatkową informacją o przysługujących mu uprawnieniach i obowiązkach z tym związanych;

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, bowiem Wojewoda [...] nigdy w sposób prawidłowy nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ponieważ wezwanie z 9 stycznia 2018 r. było wadliwe i nie zawierało pouczenia o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych, o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach, a nadto brak informacji starosty nie jest brakiem formalnym wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Strona zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie podniosła – w ramach zarzutu naruszenia art. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie wywołuje negatywnego skutku procesowego w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie, który w tej sytuacji pozostawia podanie bez rozpoznania, pozostaje w bezczynności. Stanowisko to jest słuszne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego, jednakże przed wysłaniem stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. Przeciwny pogląd, że upływ tego terminu musi skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, byłby przejawem nieracjonalnego formalizmu. Przeczyłby wynikającemu z art. 12 § 1 k.p.a. obowiązkowi, by organy administracji działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. (zob. wyroki NSA: z 11 marca 2011 r., II GSK 337/10; z 10 stycznia 2017 r., II GSK 3287/15; z 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17; z 14 września 2018 r., II OSK 629/18 i II OSK 1914/18; z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1559/19; z 8 września 2020 r., II OSK 1170/20; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Ma też rację skarżąca kasacyjnie podnosząc (w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a.), że w istocie brak informacji starosty nie był brakiem formalnym wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma bowiem ocena, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) nie załatwiając merytorycznie wniosku cudzoziemki z 18 grudnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ uznał bowiem, że wniosek zawiera brak formalny i pozostawił go bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Trafność zastosowania ostatniego z przywołanych przepisów związana jest natomiast z oceną, czy niedołączenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia) wymaganej przez art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, stanowi brak formalny wniosku, którego nieusunięcie w ustawowym terminie musiałoby skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, czy też informacja ta stanowi element materialnoprawny wniosku. W tym ostatnim wypadku jej niedołączenie na żądanie organu winno rodzić skutki materialnoprawne (np. nieudzielenie wnioskodawcy zezwolenia na pobyt).

Kwestie warunków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy reguluje art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym cudzoziemiec składając wniosek przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie ustawodawca w art. 114 ust. 1 ww. ustawy wskazał, jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby cudzoziemiec mógł skutecznie ubiegać się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Jedną z nich jest wykazanie, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3). Sposób wykazania tej przesłanki określony został w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawodawca w tym zakresie nałożył określone obowiązki uzyskania tej informacji na przyszłego pracodawcę, który winien zwrócić się o powyższe do starosty, zgodnie z art. 88c ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy. Co istotne, ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach określił też sytuacje, w których powyższa informacja w ogóle nie jest wymagana (art. 114 ust. 3).

Wykładnia językowa art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, nakazującego cudzoziemcowi dołączenie przedmiotowej informacji starosty do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i traktowanie jej jako elementu formalnego wniosku, mogłaby prowadzić do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Zaakceptowanie takiej wykładni art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach mogłoby prowadzić do sytuacji, w której wniosek cudzoziemca zostałby pozostawiony bez rozpoznania, mimo braku jakiejkolwiek winy po stronie wnioskodawcy. Powyższe wynika przede wszystkim z faktu, że ustawodawca nie tylko uzależnił uzyskanie tej informacji od innego organu, ale i określił staroście dłuższy niż 7-dniowy termin do jej wydania (art. 88c ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia).

Niezależnie od powyższego brzmienie art. 125 ust. 3 w połączeniu z art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia pozwala twierdzić, że intencją racjonalnego ustawodawcy nie było traktowanie omawianej informacji jako warunku formalnego wniosku, gdy weźmie się pod uwagę, że ustawodawca wyłączył obowiązek składania tej informacji w określonych w ustawie przypadkach. Aby dany dokument lub inny dowód mógł być traktowany jako warunek formalny wniosku, to obowiązek jego złożenia musi wynikać z jednobrzmiącego przepisu prawa. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie można bowiem na cudzoziemca przerzucać obowiązku oceny, czy przepisy ustawy zwalniają go z takiego obowiązku, czy też nie mieści się on kręgu osób i sytuacji wyłączonych z powyższego. Co więcej, potraktowanie powyższego obowiązku jako przesłanki formalnoprawnej znacznie ogranicza możliwość kwestionowania przez cudzoziemca prawidłowości dokonanej ewentualnie przez organ administracji oceny. Wprawdzie w dalszym ciągu weryfikacja ta mogłaby się odbywać poprzez ewentualne wystąpienie ze skargą na bezczynność organu administracji, jednakże sytuacja taka, biorąc pod uwagę ustawowe wymogi złożenia przez cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę w określonym terminie, byłaby dla wnioskodawcy mniej korzystna z punktu widzenia jego praw procesowych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się –niezależnie od wykładni językowej przepisu art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, że skoro ustawodawca określił sytuacje, w których informacja starosty nie jest w ogóle wymagana, to należy przyjąć, że w każdej sprawie zachodzi potrzeba ustalenia, czy przedłożenie informacji starosty jest konieczne, a to wymaga przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Informacja testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak – nie stanowi warunku formalnego wniosku tylko element materialnoprawny. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana podczas merytorycznego rozpatrywania wniosku (por. wyroki NSA: z 17 lipca 2017 r., II OSK 347/18; z 29 stycznia 2019 r., II OSK 1877/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 3027/18; z 30 stycznia 2020 r., II OSK 3300/19 i z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2219/20; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Powyższe niejasne brzmienie przepisu przy stosowaniu jego wykładni językowej zostało zauważone również przez ustawodawcę, który końcowo ustawą z dnia 24 listopada 2017 r., która weszła w życie z dniem 12 lutego 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz.107) zmienił treść tego przepisu na taką, która nie pozostawia wątpliwości co do tego, że powyższa informacja winna być dołączona przez cudzoziemca w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na pobyt. W uzasadnieniu tej noweli (druk nr 1780; Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że zmiana w art. 125 ust. 3 podyktowana jest licznymi wyjątkami przewidzianymi w art. 114 ust. 3, co nierzadko wymaga przeprowadzania dodatkowych ustaleń. Powyższe wyjątki powodują to, że w wielu przypadkach nie jest jasne, czy cudzoziemiec jest obowiązany wykazać, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy i dołączyć do wniosku informacje starosty potwierdzające spełnienie tej przesłanki.

W konsekwencji, na gruncie przepisu art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu sprzed 12 lutego 2018 r. w judykaturze przyjmowano, że informacja starosty odnośnie do tzw. testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak, to nie stanowi warunku formalnego wniosku, tylko element materialnoprawny. W odniesieniu do okresu sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2017 r. należy opowiedzieć się zatem za brakiem możliwości żądania w trybie art. 64 § 1 k.p.a. uzupełnienia wniosku, o którym mowa w art. 114 ustawy o cudzoziemcach, o informację starosty dot. tzw. testu pracy. Po nadaniu przepisowi art. 125 ust. 3 omawianej ustawy nowego brzmienia nowelą z 2017 r. nie ulega już żadnej wątpliwości, że informacja właściwego starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 1a-2 ustawy o promocji zatrudnienia, nie stanowi elementu formalnego podania cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Sąd pierwszej instancji wadliwie zatem ocenił jako prawidłowe działanie organu administracji, który pozostawił bez rozpoznania wniosek cudzoziemki wobec niedołączenia przedmiotowej informacji starosty. Zauważyć należy, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznie ocenił jako prawidłowe zarówno wezwanie z 9 stycznia 2018 r., jak i dokonane w jego następstwie pozostawienie wniosku bez rozpoznania, nie przeprowadzając wykładni art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach.

W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na wadliwość wezwania z 9 stycznia 2018 r. i brak właściwego pouczenia cudzoziemki, pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie w tym względzie, że wezwanie z 9 stycznia 2018 r. nie zawierało pouczenia o skutkach nieuzupełnienia braku, tj. informacji starosty. Niewątpliwie w piśmie tym w sposób czytelny wskazano, że nieusunięcie braku formalnego wniosku będzie wiązało się z rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a.

Nie można zgodzić się także ze stwierdzeniem, że wezwanie z 9 stycznia 2018 r. było wadliwe z tego powodu, że nie zostało sporządzone w języku zrozumiałym dla cudzoziemki. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach zasada ogólna wynikająca z art. 9 k.p.a. została przez ustawodawcę uszczegółowiona. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o cudzoziemcach organ prowadzący postępowanie w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy poucza pisemnie cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Jak natomiast wynika z akt sprawy wezwanie z 9 stycznia 2018 r. zawierało pouczenie – w języku polskim, że nieuzupełnienie wskazanego w wezwaniu braku formalnego spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie to zostało skutecznie doręczona pełnomocnikowi cudzoziemki M. B. władającej językiem polskim. Niewątpliwie zatem obowiązek z art. 9 k.p.a. i art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o cudzoziemcach został zrealizowany. Skoro zaś cudzoziemka reprezentowana był przez pełnomocnika (nawet niebędącego tzw. pełnomocnikiem profesjonalnym), jemu powierzyła prowadzenie sprawy administracyjnej, to nie zachodziła potrzeba, aby jeszcze dodatkowo pouczać cudzoziemkę, pisemnie w języku dla niej zrozumiałym, o rygorze z art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3294/19; CBOSA). To do pełnomocnika strony należało przekazanie wezwania mocodawcy oraz poinformowanie go o treści pisma i obowiązkach z niego wynikających.

W świetle przedstawionej wyżej analizy, wobec stwierdzenia, że brak informacji starosty nie stanowił braku formalnego wniosku cudzoziemki o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podlegającego usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wskazane wyżej okoliczności nie mają znaczenia dla finalnej oceny prawidłowości dokonanego wezwania, skoro brak było podstaw do zastosowania ww. rygoru.

Jedynie na marginesie wyjaśnić dodatkowo należy skarżącej kasacyjnie, że nieskuteczne było zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w powiązaniu z innymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego), bowiem w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu Sąd nie stosuje tego przepisu, a wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjnych, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu argumentację. Sąd oceni również skutki przepisu intertemporalnego zawartego w art. 12 noweli z dnia 24 listopada 2017 r., co do którego to przepisu Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się w niniejszej sprawie wobec braku stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej. Następnie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji jeszcze raz dokona oceny, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy zachodzą podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz czy zachodzą przesłanki, zgodnie z wnioskiem strony zawartym w skardze, do przyznania od organu na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).