Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 496/22 w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 11 kwietnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 496/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] o odmowie ustalenia D. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – L. F..

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. M. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 61 a k.p.a. - przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej z dnia 24 lutego 2022 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - matką L.F. z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie i brak pojawienia się nowych okoliczności w sprawie.

Wskazując na powyższa podstawę kasacyjną, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Olsztynie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

W skardze kasacyjnej sformułowano praktycznie jeden tylko zarzut, a który został oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 61 a k.p.a., gdyż - zdaniem strony skarżącej - w analizowanej sprawie nie można było mówić o tym, że była ona tożsama ze sprawą zainicjowaną poprzednim wnioskiem D. M..

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że tak sformułowany zarzut nie był w pełni prawidłowo skonstruowany ani pod względem formalnym, ani nie był też uzasadniony merytorycznie. Zgodnie bowiem z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć wskazanie konkretnego przepisu prawa, który – zdaniem strony skarżącej - został naruszony przez sąd wojewódzki. W przypadku zatem, gdy zaskarżone uregulowanie prawne stanowi jedną z części większej jednostki redakcyjnej należy tę jednostkę dokładnie określić. Innymi słowy, jeśli artykuł dzieli się na paragrafy, ustępy lub inne mniejsze jednostki, należy dokładnie określić, który przepis, zawarty w tym artykule jest objęty zaskarżeniem. W związku z tym ponieważ artykuł 61a k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, autor skargi kasacyjnej winien w tym przypadku wskazać, który z tych paragrafów (ewentualnie oba) obejmuje zarzutem kasacyjnym.

Przyjmując jednak nawet, że (z uwagi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej), zarzutem kasacyjnym był objęty w tym przypadku art. 61a § 1 k.p.a., to i tak należało uznać, że zarzut ten nie mógł okazać się skutecznym.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że D. M. wystąpiła w dniu 28 grudnia 2021 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – L. F., do którego dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 29 listopada 2021 r. stwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności L. F.. Wniosek ten nie został uwzględniony, gdyż Wójt Gminy [...], ostateczną decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r., odmówił D. M. prawa do wnioskowanego świadczenia. W dniu natomiast 25 lutego 2022 r. strona wystąpiła z takim samym wnioskiem, jak ten którego dotyczyła w/w decyzja i do którego to wniosku także było dołączone wspomniane wyżej orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 29 listopada 2021 r.

W takiej zatem sytuacji organy obu instancji, akcentując, że ponieważ w nowym wniosku strona nie powołała się na żadne nowe okoliczności, które nie były przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. i nie uległ też zmianie stan prawny, przyjęły tożsamość obu postępowań. Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki, potwierdzając tożsamość niniejszej sprawy z tą, której dotyczyła decyzja organu pierwszej instancji z dnia 26 stycznia 2022 r. Nie doszło bowiem – jak zauważył Sąd Wojewódzki - do żadnej zmiany sytuacji faktycznej ani prawnej skarżącej, a w obrocie prawnym pozostawała decyzja skierowana do tego samego adresata i dotycząca tego samego świadczenia w związku ze sprawowaną opieką nad tą samą osobą – L.F., legitymującą się tym samym orzeczeniem o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 29 listopada 2021 r. stwierdzającym jej znaczny stopień niepełnosprawności.

Wobec tego – jak zaakcentował Sąd – (cyt.): "w realiach niniejszej sprawy nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że kolejne podanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na tę samą osobę obejmowało inny okres. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że sam tylko fakt, że świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się od momentu złożenia konkretnego wniosku sprawia, że w sytuacji składania wniosków w kolejnych miesiącach po prawomocnej weryfikacji uprawnień skarżącej, dopuszczalne jest ponowne merytoryczne rozstrzygania sprawy, której efektem miałoby być ponowne rozstrzyganie o uprawnieniu skarżącej do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uznania, że taka sprawa nie jest tożsama z już zakończoną decyzją ostateczną konieczna byłaby zmiana podmiotów postępowania, przedmiotu lub zmiana stanu prawnego, względnie zmiana stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że drugi wniosek skarżącej dotyczył dokładnie tego samego okresu niepełnosprawności określonego orzeczeniem z 29 listopada 2021 r. Gdyby dotyczył on innego okresu, a strona przedłożyłaby nowe orzeczenie o niepełnosprawności obejmujące kolejny okres czasu, wówczas nie mielibyśmy do czynienia z tożsamością przedmiotową sprawy".

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosiła, że w przedmiotowej sprawie (cyt.): " nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 61 a k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze skarżąca w złożonym wniosku ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od lutego 2022 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres od grudnia 2021 r., co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r.".

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka zaś sytuacja zachodziła w analizowanym stanie faktycznym. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zarówno wniosek skarżącej z dnia 28 grudnia 2021 r., jak i wniosek z dnia 25 lutego 2022 r. wpłynęły do organu w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności L. F.. Okoliczność ta ma zaś w tym przypadku istotne znaczenie, gdyż zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z uwagi zatem na treść wyżej przytoczonej regulacji prawnej należało uznać, że oba wnioski D. M. – w przypadku ich uwzględnienia –powodowały ustalenie prawa do świadczenia za ten sam okres czasu. Skarżąca nie precyzowała ,bowiem daty od której domagała się przyznania dochodzonego świadczenia. Z racji zaś mocy obowiązującej art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, organ gdyby uwzględniał jej wniosek, byłby obowiązany zastosować tę regulację prawną, czyli przyznać objęte wnioskiem świadczenie począwszy od miesiąca, w którym został złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki skarżącej.

W związku z tym chociaż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zwrócił uwagi na powyższą regulację prawną, to zasadnie uznał, że w niniejszym przypadku zachodziła tożsamość obu spraw, gdyż obie sprawy dotyczyły tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i tego samego, niezmienionego stanu faktycznego.

Niezależnie także od powyższego, czyli pomijając nawet omówioną wyżej regulację prawną, zwrócić także należy uwagę, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 25 lutego 2022 r. mieściło się – pod względem czasokresu na jaki mogło być przyznane w nim świadczenie – w ramach postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 28 grudnia 2021 r.

Zasadnie też Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, na który powoływała się skarżąca, wszedł w życie w dniu 23 października 2014 r. i cały czas obowiązuje w wersji niezmienionej. Zmianie uległa natomiast jedynie wykładania i stosowanie tego wyroku przez organy a to nie mogło być jednak rozumiane jako zmiana stanu prawnego.

Dodać także wypada, że zgodnie z treścią wspomnianego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności L. F., miało ono charakter okresowy bo zostało wydane na okres do dnia 30 listopada 2022 r. Stąd wszelkie spekulacje, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące stanów hipotetycznych, nie były uzasadnione. Po upływie bowiem w/w terminu, składając ewentualnie kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca będzie musiała przedłożyć już nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki, a które – jako nowy dowód (nowa okoliczność) - spowoduje odmienność tego postępowania od postępowania tego, które zakończyła decyzja z dnia 26 stycznia 2022 r. W takiej więc sytuacji organy będą zobowiązane ewentualny, kolejny wniosek rozpoznać, tym razem traktując zainicjowane nim postępowanie jako nowe.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiadał jednak prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.