II SA/Wr 555/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-10-24	
Data wpływu	2013-08-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anna Siedlecka /przewodniczący sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz
Olga Białek	
Symbol z opisem	6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek	
Sygn. powiązane	II OSK 281/14	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 391;  art. 6c; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Karpacza z dnia 17 maja 2013 r. nr XXXIII/292/13 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości , na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; III. zasądza od Gminy Karpacz na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rada Miejska Karpacza w dniu 17 maja 2013 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/292/13 zmieniająca uchwałę w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne.

Uchwałę podjęto na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 i poz. 951 oraz z 2013 r. poz. 21 i poz. 228). W § 1 uchwały stwierdzono, że w uchwale nr XXVII/249/12 Rady Miejskiej Karpacza z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne (Dz.Urz.Woj.Doln. poz. 727) § 2 otrzymuje brzmienie: "§ 2. 1. 1. Nieruchomości położone na obszarze Karkonoskiego Parku Narodowego, w tym następujące schroniska górskie: "Dom Śląski"- działka nr 471 obr. 4, "Samotnia"- działka nr 469 obr. 4, "Strzecha Akademicka" – działka nr 470 obr. 4, "Łomniczka" – działka nr 473 obr. 4, Obserwatorium Meteorologiczne na Śnieżce – działka nr 128 obr. 3 i "Domek Myśliwski"- działka nr 71/461 obr. 4., funkcjonujące na obszarze górskim, na który dojazd samochodem odbierającym odpady komunalne nie jest możliwy w okresie od dnia 30 października do dnia 30 maja roku następnego, nie są objęte systemem odbioru odpadów komunalnych. 2. Obiekty świadczące usługi hotelarskie, o powierzchni użytkowej przekraczającej 8000 m2, z uwagi na różnorodność i ilość wytwarzanych odpadów nie są objęte systemem odbioru odpadów komunalnych.". W § 2 uchwały podano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Karpacza. Natomiast w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę, zaskarżając ją w całości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 6c ust. 2 z dnia 3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391) w związku z art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Nadto skarżący wniósł o zarządzenie połączenia niniejszej sprawy ze skargą Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Nr XXVII/249/12 Rady Miejskiej Karpacza z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy i powstają odpady komunalne, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ze względu na to, że pozostają one ze sobą w związku (art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając skargę stwierdzono, że ze względu na fakt, iż upłynął 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Z kolei, zgodnie z art. 6c ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Wojewoda podał, że w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Karpaczu określiła, że: "Niniejsza uchwała ma na celu wyłączenie z systemu odbioru odpadów komunalnych, odpadów produkowanych w górach (schroniska górskie, obserwatorium meteorologiczne) oraz odpadów produkowanych przez obiekty świadczące usługi hotelarskie o powierzchni przekraczającej 8.000 m2. Konieczność wyłączenia tych podmiotów spowodowana jest zarówno warunkami techniczno-organizacyjnymi, tzn. odbiór odpadów z terenu Karkonoskiego Parku Narodowego przez 6 miesięcy w roku jest praktycznie niemożliwy, jak i finansowymi, tzn. zorganizowanie odbioru odpadów z ww. terenów podroży koszty systemu, za które zapłacić będą musiały pozostałe podmioty objęte odbiorem. Odbiór odpadów z obiektów świadczących usługi hotelarskie o powierzchni przekraczającej 8.000 m2, z uwagi na charakter świadczonych usług (usługi hotelarskie, gastronomiczne, sklepy, zespół basenów, kompleks spa, sale konferencyjno-widowiskowe itp.), różnorodność i ilość wytwarzanych odpadów, również znacząco podrożyłby koszty odbioru, które przerzucone zostałyby na pozostałe podmioty objęte systemem.".

Zdaniem organu nadzoru, rada dokonała nieuzasadnionego wyłączenia podmiotów (tj. schroniska górskie, obserwatorium meteorologiczne) oraz obiektów świadczących usługi hotelarskie, o powierzchni użytkowej przekraczającej 8000 m2 od stosowania systemu odbioru odpadów komunalnych. Artykuł 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia bowiem gminy do przejęcia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy tylko z wybranych nieruchomości położonych na terenie gminy. Odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych jest dla gminy fakultatywne, jednakże jeżeli gmina decyduje się na realizację normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku to zdaniem organu nadzoru jest zobligowana do realizowania jej w całości. Artykuł 6 ust. 2 omawianej ustawy nie upoważnia bowiem do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Ponadto, podejmując kwestionowany fragment uchwały rada zróżnicowała tym samym po pierwsze sytuację nieruchomości położonych na terenie parku krajobrazowego wobec pozostałych właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Pod drugie, zróżnicowana została sytuacja dwóch podobnych podmiotów z tej samej kategorii: właścicieli obiektów świadczących usługi hotelarskie o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 8000 m2 oraz właścicieli takich obiektów, których powierzchnia użytkowa przekracza 8000 m2. Część tych podmiotów będzie musiała zawrzeć umowy w sprawie wywozu odpadów komunalnych samodzielnie, od części zaś odpowiedzialność za wywóz odpadów komunalnych przejmie Gmina Miejska Karpacz. Zróżnicowanie to będzie wynikać zaś wyłącznie z powodów określonych w uzasadnieniu do uchwały, tj. wielkości powierzchni użytkowej posiadanego obiektu świadczącego usługi hotelarskie. W efekcie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, przy wzięciu pod uwagę innych właścicieli nieruchomości (o podobnej wielkości, wytwarzających podobną ilość odpadów komunalnych, z których terenu równie trudny może okazać się odbiór odpadów komunalnych) położonych na terenie tej samej gminy, będą mieli inne prawa i obowiązki.

Skarżący zauważył, że w myśl art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Zasada równego traktowania dopuszcza nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że te nierówności są usprawiedliwione, mają oparcie w okolicznościach, które to zróżnicowanie uzasadniają. Badając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy zbadać podobieństwo określonych podmiotów, a więc wskazać wspólne cechy istotne wymagające równego ich traktowania, ewentualnie takie różnice między nimi, które uzasadniałyby odstąpienie w ich przypadku od zasady równości. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści regulacji prawnej, zawierającej ocenianą normę prawną. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001, sygn. K 22/01, opubl.: OTK 2001, nr 7, poz. 215).

Ponadto należy podkreślić, zdaniem skarżącego, że omawiana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Powyższe uzasadnione jest założeniem niesprzeczności sytemu prawa. Podstawą prawną do działań organu samorządu gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie wynikające bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych lub upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Trzeba wskazać, że akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym. Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych. Akt prawa miejscowego ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką. W związku z powyższym ewentualna możliwość różnicowania praw i obowiązków tych jednostek powinna zostać przewidziana przez samego ustawodawcę w przepisie upoważniającym do uchwalenia aktu prawa miejscowego. Artykuł 6c ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje takiej możliwości.

W ocenie wojewody, świetle powyższego, podjęcie przez Radę Miejską w Karpaczu przedmiotowej uchwały należy uznać za przekroczenie kompetencji, bowiem rada nie została upoważniona do stosowania wyłączeń wobec poszczególnych kategorii właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, w sytuacji, w której rada w drodze uchwały postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W tym miejscu należy wskazać na rozwiązanie określone przez ustawodawcę w art. 6d ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który dopuszcza podział gminy liczącej ponad 10000 mieszkańców na sektory. Cele takiego podziału są dwojakie, ale realizowane są łącznie: zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Formą prawną podziału na sektory jest uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego. Przy podejmowaniu uchwały rada gminy jest zobowiązana brać pod uwagę: - liczbę mieszkańców (nie może być mniejsza niż 10 000), -gęstość zaludnienia na danym terenie, - obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Jeżeli gmina została podzielona na sektory, przetargi organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów (art. 6d ust. 3).

Następnie skarżący wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...).

Skoro zatem ustawodawca nałożył na gminę w art. 3 ust. 2 omawianej ustawy obowiązek zapewniania czystości i porządku na swoim terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania w tym objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, a rada miejska postanowiła na mocy art. 6c ust. 2 tejże ustawy odbierać odpady od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, gdzie ustawodawca nie uregulował w tym zakresie żadnych odstępstw, to rada nie była władna do stanowienia jakichkolwiek wyłączeń dla właścicieli nieruchomości wymienionych w zaskarżonej uchwale.

Zdaniem skarżącego, każdorazowo przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być bowiem traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały, co uzasadnia wnioski wyprowadzone w skardze.

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie jej łącznie ze skargą Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXVII/249/12.

Uzasadniając swoje stanowisko strona przeciwna stwierdziła, że argumentacja skarżącego jest chybiona. Po pierwsze, odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazano, że ust. 1 tego przepisu formułuje ciążący na gminach materialnoprawny obowiązek, co jednoznacznie wynika ze sformułowania "gminy są obowiązane do" i odnosi się wyłącznie do odbioru odpadów z nieruchomości zamieszkałych. Z kolei ust. 2 tego przepisu również ma charakter materialnoprawny, lecz obejmuje uprawnienie gminy do objęcia systemem odbioru odpadów również właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, z którego to uprawnienia każda gmina może skorzystać bądź nie. Z pewnością nie jest to proceduralna norma kompetencyjna - jak chce skarżący - bowiem określa ona nie tylko sposób realizacji zawartego w niej uprawnienia, ale przede wszystkim statuuje samo uprawnienie. W odniesieniu do przepisów statuujących uprawnienie określonego podmiotu możliwą i uzasadnioną jest wykładnia według rozumowania a maiori ad minus, według którego skoro dozwolone jest czynić więcej, to tym samym dozwolone jest czynić mniej. Jeżeli zatem ustawa upoważnia gminę do objęcia systemem odbioru odpadów wszystkich nieruchomości niezamieszkałych, to uprawnienie takie zawiera w sobie również prawo do objęcia systemem części takich nieruchomości, czy też ograniczenia systemu do części nieruchomości niezamieszkałych. Trudno przy tym wymagać od ustawodawcy kazuistycznego wyliczania wszelkich możliwości wynikających z przepisu, skoro w drodze wykładni możliwym jest ustalenie pełnej treści normy prawnej. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w świetle art. 6c ust. 2 ustawy możliwe jest wyłączenie z systemu odbioru odpadów określonych kategorii nieruchomości niezamieszkałych, jeżeli nie prowadzi to naruszenia zasady równego traktowania podmiotów o tożsamych cechach.

Polemizując z zarzutem naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, podkreślono, że ogólnie biorąc należy podzielić zapatrywania prawne wyrażone w skardze, jednakże nie pozostają one w kolizji z zaskarżoną uchwałą, która wyłącza z systemu odbioru odpadów enumeratywnie w niej wymienione nieruchomości niezamieszkałe "funkcjonujące na terenie górskim, na który dojazd samochodem obierającym odpady komunalne nie jest możliwy w okresie od dnia 30 października do dnia 30 maja roku następnego", a ponadto "obiekty świadczące usługi hotelarskie, o powierzchni użytkowej przekraczającej 8.000 m2, z uwagi na różnorodność i ilość wytwarzanych odpadów". W ocenie gminy, nieruchomości objęte wyłączeniem posiadają jednak - wbrew wyobrażeniom skarżącego - istotne cechy wspólne, odróżniające je przy tym od innych nieruchomości położonych na terenie gminy Karpacz. Wspomniane cechy - w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się na terenie Karkonoskiego Parku Narodowego - to: a) położenie w terenie górskim, niedostępnym dla samochodów normalnie używanych do wywozu odpadów, na wysokości od 800 m n.p.m. do 1.502 m n.p.m.; b) całkowita niedostępność dla pojazdów kołowych w okresie co najmniej od października do kwietnia włącznie; c) położenie na terenie Karkonoskiego Parku Narodowego, tzn. na terenie o zasadniczo ograniczonym ruchu pojazdów samochodowych. Wyżej wymienione cechy dotyczą wszystkich nieruchomości wymienionych w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a równocześnie żadna z pozostałych nieruchomości niezamieszkałych, objętych systemem odbioru odpadów na terenie gminy Karpacz, nie charakteryzuje się którąkolwiek z tychże cech.

Z kolei nieruchomości, o których mowa w § 2 ust. 2 omawianej uchwały, obecnie w liczbie trzech, posiadają łącznie ponad 3.500 miejsc hotelowych, które - chociażby ze względu na kategoryzację hotelu - nie mogą być okresowo wyłączane z eksploatacji. Obiekty te zasadniczo różnią się od innych pensjonatów i hoteli położonych na terenie Karpacza bowiem: a) liczba miejsc w każdym ze wspomnianych trzech obiektów jest co najmniej kilkakrotnie większa od liczby miejsc w największym z pozostałych pensjonatów i hoteli, b) każdy ze wspomnianych trzech obiektów posiada własną infrastrukturę (sklepy, zespół basenów, kompleks spa, sale konferencyjno-widowiskowe), której to infrastruktury inne obiekty nie posiadają, c) ilość i rodzaj odpadów powstających na tych obiektach wymuszają odmienny niż w innych obiektach sposób segregacji, gromadzenia i wywozu odpadów, niemożliwy z przyczyn ekonomicznych do zastosowania w obiektach mniejszych, d) funkcjonowanie tych obiektów jest w większym stopniu uzależnione od pory roku oraz sezonu turystycznego. Przedstawione cechy dotyczą wyłącznie obiektów o powierzchni powyżej 8.000 m2 i nie występują w innych obiektach położonych na terenie gminy Karpacz.

Autor odpowiedzi na skargę zauważył, że powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001 r. sygn. K 22/01 zawiera między innymi stanowisko, iż jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych.

Zdaniem gminy, przywołane wyżej cechy nieruchomości objętych wyłączeniem a wymienionych w zaskarżonej uchwale uzasadniają pogląd, iż zróżnicowanie, o którym mowa w tym przepisie: 1) jest racjonalnie uzasadnione, bowiem w warunkach terenowych i klimatycznych Karpacza nie jest możliwy całoroczny odbiór odpadów z nieruchomości wyłączonych z systemu na mocy § 2 ust. 1 omawianej uchwały, a równocześnie pozwala na zastosowanie w obiektach na podstawie § 2 ust. 2 uchwały efektywniejszych sposobów segregacji i wywozu odpadów, niż możliwe do zastosowania w obiektach mniejszych; 2) wiąże się z celem przepisów zawierających kwestionowaną normę, którym to celem jest uzyskanie efektu ekologicznego przez zapewnienie odbioru przez gminę odpadów z jak możliwie największej ilości położonych na jej terenie nieruchomości, z których odbiór odpadów jest możliwy przez cały rok, bez równoczesnego obciążania właścicieli tych nieruchomości zawyżonymi kosztami odbioru; 3) jest zgodne z interesami zarówno ogółu właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Karpacz, jak i interesami właścicieli nieruchomości wymienionych w § 2 zaskarżonej uchwały, którzy w ramach zawieranych przez siebie umów mogą elastycznie ustalać zarówno warunki odbioru odpadów, jak i ceny tych usług; 4) stanowi praktyczne zastosowanie konstytucyjnych zasad ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji) oraz zasady samodzielności samorządu przy wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych (art. 16 ust. 2 Konstytucji).

W ocenie gminy, nie sposób zatem uznać, że wyłączenie określonych nieruchomości niezamieszkałych z funkcjonującego na terenie gminy Karpacz systemu odbioru odpadów komunalnych nastąpiło z naruszeniem zasady równego traktowania właścicieli tego rodzaju nieruchomości. Rekapitulując stwierdzić zatem należy, iż nie zachodzi kolizja pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały a przepisami tak Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zauważyć przy tym wypada, iż uchwała ta znajduje oparcie również w kardynalnej zasadzie ultra posse nemo obligatur, która wyklucza nakładanie na jakikolwiek podmiot obowiązków niewykonalnych, jak i w zasadzie pomocniczości Państwa, a głównym celem uchwały jest zapewnienie niezbędnej elastyczności systemu odbioru odpadów.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnienie motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, należy rozpocząć od stwierdzenia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie należy powiedzieć, że sąd nie podzielił zapatrywania skarżącego i strony przeciwnej co do konieczności wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg w niniejszej sprawie i w sprawie skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXVII/249/12 (sygn. akt II SA/Wr 551/13). Wobec tego przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia legalności w niniejszej sprawie była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miejską w Karpaczu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium, sąd zdecydował o wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały w całości z obrotu prawnego.

Sąd stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest przepis art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; dalej jako u.c.p.g.). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast przepis art. 6c ust. 2 przewiduje, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Istotą sporu między skarżącym a organem gminy w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie zagadnienia, czy gmina – realizując kompetencję z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. – może dokonać wyłączenia poszczególnych nieruchomości spod przyjętego reżimu odbioru odpadów komunalnych. W zaskarżonej uchwale przyjęto wyłączenia podmiotowe dotyczące niektórych konkretnie wymienionych nieruchomości (schroniska górskie itp.) oraz dużych obiektów hotelarsko-wypoczynkowych.

Zdaniem sądu należy na omawiany przepis spojrzeć z perspektywy powszechnie przyjmowanych metod wykładni przepisów prawa, a mianowicie wykładni językowej, systemowej i celowościowej.

Pierwszym ze sposobów interpretacji prawa jest wykładnia językowa. Ta dyrektywa wykładni nakazuje odczytywanie przepisu w sposób zgodny z językowym znaczeniem wyrazów, z którego jest zbudowany. Przepis art. 6c u.c.p.g. odczytywany zgodnie z językowym brzmieniem wyrazów pozwala na wyprowadzenie z niego normy, która nakazuje każdej gminie zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1). Zdaniem sądu tak rozumiany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nawiązując do wykładni systemowej, trzeba zauważyć, że umieszczono w rozdziale 3c u.c.p.g. zatytułowanym "Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę", co potwierdza, iż jego adresatem gmina. Systemowe odczytanie omawianej normy nakazuje zaś sięgnąć do art. 2 u.c.p.g. w celu poznania definicji "właścicieli nieruchomości" (art. 2 ust. 1 pkt 4) oraz do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) w celu zdefiniowania pojęcia "odpady komunalne" - odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Funkcjonalnie odczytując zaś ten przepis u.c.p.g. należy stwierdzić, że zorganizowanie odbierania odpadów staje się jednym ze sposobów realizacji celów omawianej ustawy.

Podobnie należałoby zatem spojrzeć na przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Dzięki wykładni językowej można wyprowadzić normę prawną, w myśl której rada gminy może postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (definicje tych dwóch pojęć wyprowadzono powyżej), na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie z przepisu tego wynika więc fakultatywność objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Kwestią, która budzi spór między stronami postępowania jest zagadnienie, czy rada może postanowić o odbieraniu odpadów tylko od niektórych z właścicieli nieruchomości.

Zdaniem sądu, przepis art. 6c u.c.p.g. nie pozwala na dokonanie ograniczeń podmiotowych, to znaczy na wybranie przez gminę, od właścicieli których nieruchomości niezamieszkałych odpady będą odbierane. Wniosek ten wynika z językowej wykładni tego przepisu, w którym ustawodawca nie zastrzegł możliwości zawężenia katalogu właścicieli objętych działaniami gminy. Nadto należy sięgnąć – korzystając z dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej – do przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro zatem celem funkcjonowania omawianej ustawy jest objęcie jej regulacjami wszystkich właścicieli nieruchomości na terenach gmin, to przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g. trzeba odczytywać jako swoiste rozwinięcie tego celu (sposób jego realizacji). Innymi słowy przepis ten jest formalnoprawną podstawą do wypełnienia celu, jaki ustawodawca postawił przed gminami. W tym stanie rzeczy trudno byłoby przyjąć, żeby racjonalny ustawodawca z jednej strony dążył do maksymalnego pokrycia terenu gminy systemem gospodarowania odpadami, a z drugiej strony dozwalał radzie gminy na wyłączanie pewnych nieruchomości z dobrodziejstw tego systemu.

W kontekście powyższego za nietrafne należało uznać zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że przy użyciu wnioskowania logicznego "z większego na mniejsze" (a maiori ad minus) można wykazać legalność zaskarżonej uchwały. Ustawodawca wymaga bowiem od gmin dążenia do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, a zatem realizując tenże cel, stosując art. 6c ust. 2 u.c.p.g., gminy nie mogą stosować środków ograniczających ilość nieruchomości poddawanych systemowi. Sąd podzielił w tym względzie argumentację skarżącego, iż w przypadku gdy gmina zdecyduje się na realizację normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., to wówczas jest zobligowana do realizowania jej w całości, gdyż przepis ten nie upoważnia do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych.

Podkreślić przy tym wypada, że tylko w przypadku właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustawodawca zezwolił radzie gminy przy określaniu warunków opłat na zróżnicowanie stawek opłat, na wprowadzenie zwolnień przedmiotowych, na ustanawianie dopłat dla tych właścicieli nieruchomości, jeżeli spełniają ustalone przez radę kryteria, a także pozwolił na szczegółowe określenie zasad ustalania tych opłat (art. 6k ust. 4 u.c.p.g.). Co równie istotne, nawet odnośnie do tej kategorii mieszkańców rada gminy nie ma kompetencji do zastosowania zwolnień podmiotowych, i to ani o charakterze grupowym, ani też indywidualnym.

Podsumowując należy zatem powiedzieć, że wykładnia przepisów prawa, na podstawie których podjęto zaskarżoną uchwałę, nie pozwala na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Oceny tej nie mogły zmienić argumenty natury faktycznej podnoszone przez organ gminy w odpowiedzi na skargę. Sąd rozpoznający skargę zdaje sobie oczywiście sprawę z trudności, jakie wiążą się z gospodarowaniem odpadami na terenach górskich, jednak w świetle dokonanej przez sąd wykładni prawa, zaskarżony przepis uchwały naruszył ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie mogły odnieść również zamierzonego skutku argumenty dotyczące rzekomej specyfiki odpadów powstających w dużych obiektach hotelarskich. Wobec tego sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Natomiast w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).