Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2014r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. kwotę [...] zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.- dalej p.b.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecne j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.) nakazał R.G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą T. rozbiórkę dwóch wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, znajdujących się na nieruchomości przy Al. S. w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W. ), wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż podczas kontroli stwierdzono istnienie pięciu wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, z których cztery zlokalizowane są na działce nr [...] , arkusz nr [...] , obręb W. , a jedno na działce nr [...] , arkusz nr [...] , obręb W. .

Na podstawie pisma Urzędu Miasta P. ustalono, że dla działki nr [...] wydano:

• decyzję pozwolenia na budowę nośnika reklamowego nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. znak [...],

• decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę nr [...] znak [...],

• decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2005r. znak [...].

PINB ustalił, że w/w dokumenty nie dotyczą nośników oznaczonych w protokole sporządzonym podczas kontroli z dnia 10 listopada 2010r. numerami 2 i 5.

Z pism P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. z dnia 24 stycznia 2011r. oraz z dnia 25 lutego 2011r. wynika, że właścicielem w/w obiektów (o numerach 2 i 5) jest firma T. , która dzierżawi od Spółdzielni teren na podstawie umowy z dnia 27 kwietnia 1999r.

R.G. (właściciel firmy T. ) oświadczył, że jest inwestorem nośników oznaczonych w protokole z kontroli z dnia 10 listopada 2010r. numerami 2 i 5, które powstały one ok. roku 1998-1999 na podstawie zgłoszenia robót budowlanych do Wydziału Urbanistyki Miasta P. .

Następnie R.G. złożył do akt sprawy:

• kopię umowy dzierżawy terenu, na którym znajdują się przedmiotowe obiekty,

• kopię pisma Urzędu Miasta P. z dnia [...] lipca 1998r. ([...]), którym P.I. została poinformowana o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zamontowania reklamy "przy ul. S. (przy stacji paliw E. ) wg mapy",

• kopię pisma Urzędu Miasta P. z dnia [...] lipca 1998r. ([...]), którym P.I. została poinformowana o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zamontowania reklamy "przy ul. S. wg mapy").

Z pisma Urzędu Miasta P. z dnia 29 czerwca 2011r. wynika, że w ewidencji archiwum zakładowego nie odnaleziono akt dotyczących reklam przy ul. S. .

W piśmie z dnia 29 lipca 2011r. R.G. oświadczył, że zakupił reklamy przy Alejach S. od firmy P.I. w 2004r.

Pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej "W" oświadczył do protokołu PINB z dnia 1 sierpnia 2011r., że urządzenie reklamowe nr 2 znajdujące się aktualnie przy sklepie rowerowym zostało przeniesione w to miejsce z ulicy P. o czym spółdzielnia dowiedziała się dopiero w lutym 2011r. Z dokumentów przedłożonych przez przedstawiciela Spółdzielni Mieszkaniowej "W" wynika, że pismem z dnia 8 lutego 2011r. R.G. zwrócił się do PSM Winogrady z prośbą o zgodę na zmianę lokalizacji nośnika znajdującego się przy ulicy P. na Al. S. przy sklepie rowerowym.

Postanowieniem z dnia 26 października 2011r. PINB wstrzymał Inwestorowi - R.G. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, znajdujących się na nieruchomości przy Al. S. w P. (działka nr [...] , arkusza nr [...] , obręb W. ) oraz nałożył na niego obowiązek dostarczenia dokumentów wymienionych w tym postanowieniu. W związku z niewykonaniem obowiązku PINB orzekł jak w sentencji decyzji.

Na skutek odwołania R.G. , W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność zastosowania dwóch odrębnych procedur (art. 48-49 p.b. oraz art. 50-51 prawa budowlanego) dla każdego z dwóch wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, znajdujących się na nieruchomości przy Al. S. w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W. ).

Pismem z dnia 29 kwietnia 2013r. PINB poinformował R.G. , że postępowanie dotyczące urządzenia reklamowego nr 5 kontynuowane jest w oparciu o art. 48 p.b. Ponadto PINB przypomniał R.G. , że w obrocie prawnym nadal pozostaje postanowienie nr [...] , którym PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową powyższego urządzenia reklamowego i zobowiązał do przedłożenia dokumentów określonych w sentencji tego postanowienia. Organ I instancji wskazał także, że postanowienie to pozostaje aktualne w zakresie, w jakim odnosi się do urządzenia reklamowego oznaczonego nr 5 i wzywa do dostarczenia dokumentów o których mowa w pkt II lit. a-c sentencji w/w postanowienia w terminie 60 dni od otrzymania pisma.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. PINB nałożył na R.G. obowiązek sporządzenia opinii technicznej w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, znajdującego się na nieruchomości przy Al. S. w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W. ), oznaczonego numerem 2 w decyzji PINB nr [...] z dnia 17 kwietnia 2012r. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. ([...] ) WWINB utrzymał w/w postanowienie w mocy. Po rozpatrzeniu skargi R.G. WSA w Poznaniu, wyrokiem z dnia 14 maja 2014r. (II SA/Po 994/13) oddalił skargę na w/w postanowienie organu II instancji.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2013r. M.S. , powołując się na pełnomocnictwo otrzymane od R.G. zwrócił się do PINB z wnioskiem o przesłuchanie H. i P. Z. w celu ustalenia, że prowadzona przez te osoby firma A. jest właścicielem i inwestorem nośnika reklamowego, którego dotyczy "zaskarżona decyzja organu I instancji".

Pismem z dnia 7 sierpnia 2013r. ([...] ) PINB wezwał M.S. do sprecyzowania, którego nośnika dotyczy w/w pismo oraz złożone wraz z nim pełnomocnictwo. M.S. nie odpowiedział na powyższe wezwanie.

PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] (znak [...] ) działając na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 p.b. nakazał R.G. , prowadzącemu działalność pod firmą T. rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, znajdującego się na nieruchomości przy Al. S. w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W. ) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oznaczonego nr 5 w protokole kontroli PINB z dnia 10 listopada 2010r. oraz uchylonej decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2012r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.G. . Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu:

1) art. 10 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony M.S. przez co decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a także nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę a mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zmierzających do ustalenia, iż zmianie uległa strona postępowania,

2) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w stosunku do nośnika reklamowego posiadającego zgłoszenie, wobec którego organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu,

3) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem i w konsekwencji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że decyzja PINB wobec jej doręczenia bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika strony w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Nadto skarżący zarzucił, że niedopuszczalnym rozwiązaniem jest prowadzenie postępowania w dwóch sprawach dotyczących Al. S. w P. pod tym samym numerem sprawy. Dalej skarżący wskazał, że organ administracji pierwszej instancji nie ustalił kto jest obecnym właścicielem tablicy reklamowej, a w konsekwencji tego kto powinien być adresatem decyzji. Tablicę reklamową, której dotyczy spór skarżący porzucił w lipcu 2013r. z zamiarem wyzbycia się jej własności i w ten sposób stała się ona rzeczą niczyją (art. 180 k.c). Od czasu porzucenia przez niego tablicy reklamowej - zajęły ją inne firmy reklamowe stając się w ten sposób jej właścicielem (przejęcie posiadania).

Następnie skarżący podniósł, iż art. 29 ust. 2 pkt. 6 p.b. zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co oznacza niewątpliwie całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych do mocowania samej tablicy reklamowej. Wzniesienie urządzenia reklamowego, którego elementami są tablica reklamowa oraz konstrukcja nośna wymaga jedynie zgłoszenia. Poprzednik prawny skarżącego zgodnie z obowiązującym w 1998r. orzecznictwem sądów administracyjnych oraz zgodnie ze stanem prawnym dokonał zgłoszenia zamiaru wzniesienia nośnika reklamowego zamontowanego na betonowej przenośnej podstawie. Organ administracji architektoniczno - budowlanej po przeprowadzeniu dokładnej analizy zebranego materiału dowodowego (skarżąca wzywana była do uzupełnienia braków zgłoszenia) zdecydował się nie wnieść sprzeciwu i nie nałożyć na inwestora na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Odwołujący wyjaśnił dalej, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest urządzeniem trwale związanym z gruntem. Urządzenie reklamowe składa się z tablicy reklamowej oraz konstrukcji stalowej wspartej na betonowej podstawie (która nie jest fundamentem). Nośnik reklamowy jest zatem konstrukcją przenośną - niezwiązaną trwale z gruntem - zatem zarówno obecnie, jak i w 1998r. nie było wymagane uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę - stąd też organ administracji słusznie nie skorzystał z uprawnień wynikających z art. 30 ust. 7 p.b.

WWINB decyzją z dnia [...].10.2014r. znak [...] działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, iż niniejsza sprawa dotyczy budowy nośnika reklamowego znajdującego się na nieruchomości przy Al. S. (dawniej ul. S. ) w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W. ). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe obiekty powstały w latach 1998-1999, a ich inwestorem była firma P.I. , która jak wynika z pism Urzędu Miasta P. z dnia [...] lipca 1998r. ([...] oraz [...] ) przedłożonych przez R.G. została poinformowana o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zamontowania reklamy "przy ul. S. (przy stacji paliw E. ) wg mapy" oraz "przy ul. S. wg mapy".

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast w świetle z art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Natomiast, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia. PINB jednak słusznie zauważył, że przedmiotowa reklama nie podlega w/w wyłączeniu, gdyż w świetle prawa budowlanego oraz orzecznictwa jest ona budowlą a nie urządzeniem reklamowym wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 6.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. budowlą są między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy składa się z ułożonej na gruncie prefabrykowanej, żelbetowej stopy fundamentowej, słupa przymocowanego do tej stopy oraz dwóch tablic reklamowych. Należy uznać, że ze względu na fakt umieszczenia urządzenia na płytach żelbetowych posadowionych na gruncie jest ono trwale z gruntem związane.

W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo uznał urządzenie posadowione na działce o nr geod. [...] , arkusz nr [...] , obręb W. oznaczone nr 5 za trwale związane z gruntem, co z kolei uzasadnia uznanie go w świetle art. 3 pkt 3 p.b. za budowlę. Wybudowanie zaś budowli podlega wyżej wspomnianej ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 28 ust. 1 p.b. W niniejszej sprawie Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę.

Tym niemniej, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, organ odwoławczy stwierdził, iż należy dokonać ponownej analizy kiedy przedmiotowy obiekt reklamowy powstał na działce nr [...] . Czy miało to miejsce w 1998r., czy też został on przeniesiony z terenu działki nr [...] w późniejszym terminie. Powyższa kwestia jest istotna dla ustalenia, czy obiekt ten rzeczywiście został wykonany samowolnie, czy też był przedmiotem zgłoszeń, o których mowa w pismach Urzędu Miasta P. z dnia 26 lipca 1998r. ([...] i [...] ).

Ze zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy wynika, iż inwestorem przedmiotowego obiektu reklamowego była firma P.I. Następnie obiekt został zakupiony i użytkowany przez R.G., w związku z czym został on adresatem obowiązków określonych w decyzji PINB. W odwołaniu z dnia 18 września 2013r. R.G. podniósł, że nie jest on obecnym właścicielem tablicy reklamowej - tablica została przez niego porzucona oraz zajęta przez inne firmy reklamowe.

W toku postępowania odwoławczego WWINB wezwał H. i P.Z. oraz C.C.P. sp. z o.o. do wyjaśnienia i udowodnienia kto jest właścicielem lub zarządcą urządzenia reklamowego znajdującego się na nieruchomości przy Al. S. w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W. ). Ponadto organ odwoławczy zwrócił się z prośbą do podmiotów wynajmujących powierzchnię reklamowana w/w urządzeniu do wskazania z jakim podmiotem podpisały umowę najmu tejże powierzchni. Z odpowiedzi uzyskanej od C.C.P. sp. z o.o. wynika, że wyjaśnienie sprawy może należeć do kompetencji R.G. . Wojewoda podkreślił, że R.G. wskazuje, iż nie jest on aktualnym właścicielem obiektu a ponadto nie posiada on tytułu prawnego do terenu, na którym znajduje się obiekt, który pozwoliły wykonać obowiązki określone przepisami prawa budowlanego.

Ze względu na fakt, iż spółka będąca inwestorem urządzenia już nie istnieje oraz za względu na brak możliwości udowodnienia kto jest jego aktualnym właścicielem w ocenie organu odwoławczego należy rozważyć konieczność nałożenia stosownych obowiązków na aktualnego właściciela gruntu pod przedmiotowym urządzeniem.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prowadził pierwotnie na podstawie art. 48 p.b. jedno postępowanie w sprawie samowolnej budowy urządzeń reklamowych na działce nr [...] w P., oznaczonych w protokole kontroli przeprowadzonej przez PINB jako nr 2 i nr 5. Natomiast po wydaniu decyzji WWINB z dnia [...] września 2012r. ([...] ) PINB prowadzi postępowanie na podstawie art. 50-51 p.b. dotyczące urządzenie reklamowego nr 2 na działce nr [...] w P. oraz postępowanie na podstawie art. 48 p.b. w sprawie urządzenia reklamowego nr 5. Postępowania te prowadzone są przez PINB pod jedną sygnaturą (tj. [...] ). Organ odwoławczy wskazał, że postępowania w sprawie dwóch odrębnych obiektów budowlanych w oparciu o inne przepisy prawa budowlanego powinny być prowadzone przez PINB pod odrębną sygnaturą. Odnosząc się do zarzutu R.G. dotyczącego pominięcia pełnomocnika wskazano, iż skarżący nie poniósł jednak negatywnych konsekwencji działania organu I instancji w tym zakresie.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Tym samym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W niniejszej sprawie nie jest możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę PINB winien rozważyć konieczność rozdzielenia prowadzonych postępowań dotyczących obiektów 2 i 5. Ponadto powinien podjąć próbę pozyskania dokumentów będących w posiadaniu ZDM oraz Urzędu Miasta P. oraz ustalenia czy przedmiotowy obiekt rzeczywiście został przeniesiony z innej lokalizacji. Organ I instancji powinien także ponownie przeanalizować krąg stron postępowania.

PSM "W" w P. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi nie podzielono stanowiska organu odwoławczego, że brak jest możliwości udowodnienia, kto jest aktualnym właścicielem urządzenia reklamowego którego dotyczyła decyzja. W ocenie skarżącej organ nie podjął żadnych działań dla ustalenia powyższego faktu, w szczególności zaś zadowolił się odpowiedzią od C.C. Sp. z o.o. że wyjaśnienie sprawy należy do kompetencji R.G. Z informacji posiadanych przez skarżącą która prowadzi przeciwko R.G. postępowanie egzekucyjne w ramach którego zajęta skutecznie została wierzytelność w C.C. Sp. z o.o. wynika, że R.G. wystawia faktury za wynajmowanie powierzchni reklamowej na spornym nośniku. Skoro więc R.G. czerpie korzyści z przedmiotowego nośnika to za całkowicie niewiarygodne należy uznać jego twierdzenia jakoby nośnik ten porzucił i co za tym idzie - to R.G. powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania R.G. pismem z dnia 20.02.2015r. wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Uczestnik podniósł, że nie jest właścicielem przedmiotowej tablicy reklamowej.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie odnotować należy, że przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję PINB dla Miasta P. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania.

Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Wedle tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. - czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).

Przypomnieć trzeba, że organ odwoławczy może także przeprowadzić własne uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art.136 k.p.a. Jak już powiedziano wyżej, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być również interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Ugruntowany jest już pogląd, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów (vide np. wyrok WSA w Opolu z dnia 20.05.2013r., sygn. II SA/Op 58/13, publ. LEX nr 1325877). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r. o sygn.IV SA/Po 1062/12, publ. CBOiS)

Tak więc prowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie może oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18.05.2011r. o sygn. IV SA/Po 128/11, publ. LEX nr 995393) Zasadą wynikającą z k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, natomiast postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia powinno mieć z zasady ograniczony zakres i być postępowaniem uzupełniającym. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w przepisach art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 17.05.2011r. o sygn.II SA/Rz 231/11, publ. LEX nr 1097068)

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w przeważającym zakresie. Analiza kto był inwestorem możliwa była przez organ odwoławczy bez przekazywania sprawy organowi I instancji. Organ odwoławczy mógł sam zebrać wszystkie brakujące dokumenty w tym zakresie i poddać je analizie. Organ odwoławczy mógł również dokonać samodzielnej analizy kiedy przedmiotowy obiekt reklamowy powstał na działce nr [...] . Czy miało to miejsce w 1998r., czy też został on przeniesiony z terenu działki nr [...] w późniejszym terminie. Powyższą kwestię organ odwoławczy uznał za istotną dla ustalenia, czy obiekt rzeczywiście został wykonany samowolnie, czy też był przedmiotem zgłoszeń, o których mowa w pismach Urzędu Miasta P. z dnia 26 lipca 1998r. ([...] i [...] ). Dla ustalenia tej okoliczności nie było jednak koniecznym przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Analogicznie należy spojrzeć na ustalenia dotyczące ustalenia kto jest obecnie właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego. W odwołaniu R.G. wskazał, że organ administracji pierwszej instancji nie ustalił kto jest obecnym właścicielem tablicy reklamowej, a w konsekwencji tego kto powinien być adresatem decyzji. Odwołujący podniósł, iż tablicę reklamową, której dotyczy spór skarżący porzucił w lipcu 2013r. z zamiarem wyzbycia się jej własności i w ten sposób stała się ona rzeczą niczyją (art. 180 k.c). Dalej zasugerowano, iż od czasu porzucenia przez niego tablicy reklamowej - zajęły ją inne firmy reklamowe stając się w ten sposób jej właścicielem (przejęcie posiadania). Organ odwoławczy nie podjął żadnej próby skonfrontowania powyższej okoliczności, przyjmując ją za pewnik i podstawę do ustalenia błędu w zakresie ustalenia stron postępowania. Jak wynika jednak z informacji posiadanych przez skarżącą, która prowadzi przeciwko R.G. postępowanie egzekucyjne w ramach którego zajęta skutecznie została wierzytelność w C.C. Sp. z o.o., R.G. wystawia faktury za wynajmowanie powierzchni reklamowej na spornym nośniku. Skoro więc R.G. czerpie korzyści z przedmiotowego nośnika to – jak słusznie podniosła skarżąca - za całkowicie niewiarygodne należy uznać jego twierdzenia jakoby nośnik ten porzucił i co za tym idzie - to R.G. powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego. Dane na które powołuje się strona skarżąca wskazują na powierzchowność i poddają w wątpliwość rzetelność postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy.

W tym miejscu wskazać należy również, iż organ odwoławczy nie wykazał naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stron postępowania. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, uzasadniała by sytuacja, kiedy to organ odwoławczy stwierdziłby po ponownym rozparzeniu sprawy, iż z winy organu (braku właściwych ustaleń) w postępowaniu zostały pominięte podmioty, którym przymiot strony przysługuje. Merytoryczne rozpoznanie sprawy po prawidłowym podmiotowym ukształtowaniu postępowania i przy uwzględnieniu podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziło by do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż ustalenie stron postępowania może być nieprawidłowe, przy braku jakichkolwiek przesłanek pozytywnych do takiego stwierdzenia i przy braku własnych ustaleń w tym zakresie nie może w żadnym razie prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie stwierdza bowiem, iż doszło do naruszenia prawa stron do udziału w tym postępowaniu a jedynie, iż należy sprawdzić czy taka sytuacja nie zaistniała. Jak mowa wyżej, nie jest to przesłanka do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnośnie zarzucanego wadliwego oznaczenia sprawy tą samą sygnaturą wskazać należy, iż każda decyzja oprócz sygnatury sprawy posiada swój numer. Nie wiadomo więc czy decyzje dotyczące obiektów oznaczonych w protokole z dnia 10 listopada 2010r. numerami 2 i 5 pomimo prowadzenia postępowania pod jedną sygnaturą oznaczone były tym samym numerem. Ponadto organ odwoławczy winien mieć na uwadze, iż o tożsamości decyzji nie świadczy jej numer, lecz sprawa w znaczeniu materialnym, w której nią rozstrzygnięto.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wyżej przedstawioną wykładnię i po ewentualnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie art.136 k.p.a. mającym na celu ustalenie kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, kto jest obecnie właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego oraz kiedy przedmiotowy obiekt reklamowy powstał na działce nr [...] , a także po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego wyda właściwą decyzję.