II OSK 2925/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-07	
Data wpływu	2016-12-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Mirosław Gdesz	
Symbol z opisem	6262 Radni	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 855/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 7 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 855/16 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Komisarza Wyborczego w K. z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach I (dalej również jako "Komisarz Wyborczy") z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Komisarz Wyborczy w Kielcach I, na podstawie art. 492 § 1 pkt 5 oraz § 2a i § 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.; dalej "k.w.") oraz art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej "u.s.g."), stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Ruda Maleniecka L. K. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej – Lasach Państwowych.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze L. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił obszerny wywód prawny mający wykazać, że zatrudnienie w Lasach Państwowych nie stanowi zatrudnienia w administracji rządowej. W ocenie skarżącego, nawet jednak gdyby przyjąć, iż Lasy Państwowe stanowią część administracji rządowej, to fakt przebywania na urlopie bezpłatnym w Nadleśnictwie nie może być uznany za zatrudnienie w administracji rządowej. Zakaz łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, o jakim mowa w art. 27 pkt 3 u.s.g., należy rozumieć, według skarżącego, w sensie czynnościowym jako wykonywanie pracy, przez co zakazu tego nie narusza pozostawanie przez wójta w stosunku zatrudnienia z jednostką administracji rządowej, ale zawieszonym na okres sprawowania mandatu poprzez udzielenie urlopu bezpłatnego. Skoro pracodawca skarżącego złożył przed organem stosowne wyjaśnienia oraz dokumentację poświadczającą, iż przebywa na urlopie bezpłatnym w Nadleśnictwie R., to w ocenie skarżącego, należy przyjąć, że Komisarz Wyborczy dokonał błędnej wykładni art. 27 pkt 3 u.s.g. uznając, że tożsamy z zatrudnieniem w administracji rządowej jest fakt przebywania na urlopie bezpłatnym.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Kielcach I wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił wniesioną skargę z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez Komisarza Wyborczego przepisów kodeksu wyborczego regulujących właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Sąd wskazał, że jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, podstawą prawną podjęcia przez Komisarza Wyborczego postanowienia o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy Ruda Maleniecka L. K., były przepisy art. 492 § 1 pkt 5, § 2a i § 3a k.w. oraz art. 27 pkt 3 u.s.g. Przytoczony art. 492 k.w. reguluje dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestie. Po pierwsze przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta, a po drugie właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (rada gminy i komisarz wyborczy). W zakresie powodów (przesłanek) dających podstawę do wygaśnięcia mandatu wójta, przepis ten wyróżnia dwie różne sytuacje:

1) gdy zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże skutek w postaci wygaśnięcia mandatu następują w trakcie kadencji (wykonywania mandatu);

2) gdy wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję, bądź prowadził działalność gospodarczą, których po objęciu mandatu pełnić nie może, bo zakaz w tym zakresie wprowadzają odrębne przepisy.

Rozróżnienie tych dwóch stanów faktycznych jest – w ocenie Sądu – istotne z uwagi na fakt, że w zależności od tego, kiedy ziści się przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta, ustawodawca powierzył stwierdzenie wygaśnięcia mandatu albo radzie i komisarzowi, bądź też wyłącznie radzie. Analiza treści art. 492 k.w., systematyka poszczególnych jednostek redakcyjnych zawartych w tym przepisie, a także chronologia przewidzianych w nim zdarzeń wywołujących określony skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu (w pierwszej kolejności wójt musi sprawować mandat, a dopiero wówczas – po jego objęciu – może zaistnieć przesłanka powodująca jego wygaśnięcie), świadczy - w ocenie Sądu - o tym, że podział kompetencji pomiędzy radę i komisarza następuje wyłącznie wtedy, gdy wymienione w art. 492 § 1 k.w. zdarzenia stanowiące przesłanki wygaśnięcia mandatu, nastąpią po wyborze wójta (np. komisarz wyborczy będzie organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, gdy zatrudnienie w administracji rządowej wójt podejmie już po złożeniu ślubowania, łamiąc w ten sposób zakaz ustanowiony w art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Jeśli natomiast wójt nie zrzeknie się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy, o jakim mowa w art. 492 § 3, (a więc jeśli wykonywał te funkcje jeszcze przed wyborem) właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie rada gminy. Stanowi o tym art. 492 § 5 k.w.

Zdaniem Sądu I instancji, założenie ustawodawcy zostało wyraźnie wypowiedziane w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. nowelizującej kodeks wyborczy. Komisarz Wyborczy przejął kompetencje rady, co do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym, ale tylko wówczas, gdy wójt obejmie funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5, w trakcie sprawowania mandatu. Sięganie do uzasadnienia projektu ustawy, a więc do wykładni autentycznej, uzasadnione jest, jak wskazał Sąd, dopiero wtedy, gdy językowa, czy funkcjonalna wykładnia danej normy nie przynosi zadawalających rezultatów. W ocenie Sądu, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, co wynika z przedstawionych w uzasadnieniu obszernych rozważań. Dlatego konieczne było sięgnięcie do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej kodeks wyborczy z 11 lipca 2014 r., w celu prawidłowego wyłożenia przepisów budzących istotne wątpliwości i będących przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Sąd podniósł, że pod pojęciem "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach", użytym w art. 492 § 1 pkt 5 k.w., prawodawca rozumie sytuacje określone jedynie w dwóch ustawach:

- o samorządzie gminnym oraz

- o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że pod pojęciem "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji, określonej w odrębnych przepisach", ustawodawca rozumie tylko i wyłącznie zapisy zawarte w art. 27 u.s.g. Określenie to użyte zostało w art. 492 § 1 pkt 5 k.w., ale odniesienie do niego zawierają inne jednostki redakcyjne art. 492, a mianowicie § 2, § 2a, § 4 i § 5. W każdej z nich pojęcie "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji, określonej w odrębnych przepisach" należy rozumieć tak samo, czyli jako zaistnienie powodów z art. 27 u.s.g. Przepis art. 492 § 4 k.w. jest natomiast uregulowaniem szczególnym w stosunku do § 1, odnoszącym się do sytuacji, w której funkcje, których z mandatem wójta prawo zabrania łączyć, wójt pełnił jeszcze przed wyborem. Przedstawione wyżej rozumienie przepisu art. 492 § 1 k.w. jako normy określającej przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta materializujące się z istoty rzeczy po objęciu mandatu, zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12, w którym przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego był przepis art. 492 § 1 pkt 6 k.w. rozumiany w ten sposób – jak wynika z sentencji tego wyroku – że dotyczy orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego po nabyciu mandatu wójta.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 492 § 2a k.w., wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 5 - w zakresie powodów wskazanych w art. 27 u.s.g., stwierdza komisarz wyborczy w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skoro zatem termin stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta liczony jest od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a tą jest – jak w niniejszej sprawie – naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, to początek biegu tego terminu również powinien przypadać na okres po rozpoczęciu kadencji wójta. Z oczywistych powodów zatrudnienie w administracji rządowej kandydata na wójta nie mogłoby uruchomić biegu 14-dniowego terminu stwierdzenia przez komisarza wyborczego przyczyny wygaśnięcia mandatu. Nie może on również rozpocząć swojego biegu w dniu wyborów, gdyż w art. 492 § 4 k.w. ustawodawca przewidział możliwość łączenia obu funkcji jeszcze przez trzy miesiące od dnia złożenia przez wójta ślubowania. Dopiero po upływie tego okresu występuje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 492 § 5 k.w., co jednak należy – zgodnie z tym przepisem – do kompetencji rady gminy, nie zaś komisarza wyborczego. Z przedstawionych powyżej powodów Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy, tj. takim, w którym skarżący był zatrudniony w jednostce, uznanej przez Komisarza Wyborczego za administrację rządową, organem właściwym do oceny, czy zaszły przesłanki wygaśnięcia jego mandatu, jest rada gminy na podstawie art. 492 § 5 k.w.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komisarz Wyborczy wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 492 § 2 k.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza z kompetencji rady gminy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g., gdy wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcje i nie usunął kolizji w ustawowym terminie, podczas gdy z jego treści wynika wprost, że powody wymienione w art. 27 u.s.g. zostały wyłączone spod kompetencji rady gminy, a przepis ten nie zawiera żadnych wyjątków przyznających radzie gminy uprawnień do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 tej ustawy;

- art. 492 § 2a k.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie przyznaje komisarzowi wyborczemu kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w zakresie powodów wskazanych w art. 27 u.s.g. w sytuacji gdy nowo wybrany wójt jeszcze przed wyborem pełnił funkcje objęte zakazem, podczas gdy z jego brzmienia wynika jednoznacznie, że komisarz wyborczy jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z przyczyn wymienionych w art. 27 u.s.g., a przepis ten nie zawiera wyłączenia w przypadku gdy wójt wykonywał zakazane funkcje przed wyborem;

- art. 492 § 1 i § 4 k.w., polegającą na przyjęciu, że powołane przepisy wyróżniają dwie sytuacje, z którymi ustawodawca wiąże skutek w postaci wygaśnięcia mandatu – pierwszą przewidzianą w § 1 – gdy zdarzenie będące podstawą wygaśnięcia mandatu następuje w trakcie kadencji i drugą przewidzianą w § 4 – gdy wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję, bądź prowadził działalność gospodarczą, których po objęciu mandatu pełnić nie może, podczas gdy art. 492 § 1 k.w. zawiera katalog przyczyn wygaśnięcia mandatu, zaś § 4 art. 492 wskazuje jedynie sposób i termin usunięcia kolizji powstałej wskutek łączenia mandatu wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej i nie wprowadza nowej przesłanki, która nie byłaby objęta dyspozycja art. 492 § 1 k.w.;

- art. 492 § 5 k.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi normę kompetencyjna dającą radzie gminy uprawnienie do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g., podczas gdy § 2 art. 492 wyraźnie wyłącza spod kompetencji rady gminy powody wymienione w art. 27 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, domagając się jednocześnie zmiany uzasadnienia skarżonego orzeczenia oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego w I instancji, zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, jednak nie z przyczyn w nim wskazanych, lecz z przyczyn merytorycznych. W jego opinii, Lasy Państwowe nie stanowią części składowej administracji publicznej, a ponadto na okres sprawowania mandatu udzielono mu urlopu bezpłatnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni przepisów art. 492 k.w. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, które odnoszą się do ustalenia właściwości organu do podjęcia aktu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g., tj. gdy osoba wybrana na wójta jeszcze przed dokonanym wyborem wykonuje zakazane przez cytowany przepis funkcje i nie dokonuje w terminie wskazanym w art. 492 § 4 k.w., tj. w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zrzeczenia się tych funkcji. Chodzi więc o ustalenie, czy w oznaczonym stanie faktycznym sprawy właściwym organem do wydania aktu stwierdzającego wygaśnięcie mandatu był – jak to wywodzi wnoszący skargę kasacyjną – wojewódzki komisarz wyborczy – czy też, jak przyjął to w zaskarżonym wyroku sąd I instancji – rada gminy.

W rozpatrywanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że skarżący w I instancji L. K. wybrany na Wójta Gminy Ruda Maleniecka jeszcze przed dniem wyboru był zatrudniony w Lasach Państwowych. Sporna jest co prawda okoliczność, czy zatrudnienie to było zatrudnieniem w administracji rządowej, przy czym skarżący w I instancji ponadto podkreśla, że na okres sprawowania mandatu udzielono mu urlopu bezpłatnego, jednak zanim będzie możliwa merytoryczna ocena powyższych okoliczności, a więc czy w tej konkretnej sprawie doszło rzeczywiście do naruszenia zakazu z art. 27 pkt 3 u.s.g., w pierwszej kolejności należy ustalić, jaki organ jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w takiej kwestii – komisarz wyborczy, czy rada gminy.

W ocenie Komisarza Wyborczego, jest on uprawniony (właściwy) do wydania takiego aktu, z uwagi na normy zawarte w art. 492 § 2 i 2a k.w. Odmienny pogląd został wyrażony w zaskarżonym wyroku, gdzie – co wymaga podkreślenia – nie dokonano oceny pod względem materialnoprawnym, czy istotnie zatrudnienie skarżącego wypełnia przesłanki z art. 27 u.s.g., uniemożliwiające mu piastowanie urzędu Wójta Gminy Ruda Maleniecka – ale ograniczono się wyłącznie do kwestii właściwości podmiotu uprawnionego do podjęcia aktu w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku dotyczące wykładni przepisów art. 492 § 1, § 2, § 2a, § 4 i § 5 k.w. w kontekście właściwości organu uprawnionego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jest prawidłowe, a zarzuty błędnej wykładni tych przepisów zawarte w skardze kasacyjnej są nieuprawnione.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prezentuje wykładnię systemową przepisów art. 492 k.w. normującego podstawy stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz właściwość organu do podjęcia aktu stwierdzającego jego wygaśnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 492 k.w. wymaga uwzględnienia także kontekstu konstytucyjnego, skoro istota rozpoznawanej sprawy odnosi się również do kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", z kolei z art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP wynika odpowiednio, że "Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych" oraz "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Z przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika obowiązek ścisłego rozumienia kompetencji, przy tym takiego, które nie może pozbawić samorządu terytorialnego, także w aspekcie kompetencyjnym, należnych mu uprawnień.

Jedną z przyczyn stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta ujętą przepisem art. 492 § 1 pkt 5 k.w. jest "naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach". Pozostałe przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta ujęte w pkt. 1-4 oraz 6-10 § 1 art. 492 k.w. (odmowa złożenia ślubowania; niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym; pisemne zrzeczenie się mandatu; utrata prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów; orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji; śmierć; odwołanie w drodze referendum; odwołanie wójta w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g.; zmiany w podziale terytorialnym) nie miały znaczenia w sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 492 § 1 k.w. nie dostrzegając, że przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne – punkty, w których określono odrębne przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Oczywiste jest, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, że chodziło w niej wyłącznie o jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu wójta, tj. tę, która została określona w art. 492 § 1 pkt 5 k.w. Pod pojęciem określonych w art. 492 § 1 pkt 5 k.w. "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji z wykonywaniem funkcji ..., określonych w odrębnych przepisach", jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, należy rozumieć m. in. powody wskazane w art. 27 u.s.g., wedle którego funkcji wójta m. in. nie można łączyć z "zatrudnieniem w administracji rządowej" (art. 27 pkt 3 u.s.g.).

Komisarz Wyborczy w Kielcach I eksponuje, że treść art. 492 § 2 i § 2a k.w. wyklucza kompetencję rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Przywołane przepisy stanowią odpowiednio, że "Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień", oraz, że "Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 3, 4 i 5 - w zakresie powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz pkt 6 i 7, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej".

Rzecz jednak w tym, co trafnie sąd wojewódzki dostrzegł, iż brzmienie art. 492 § 4 i § 5 k.w. zawiera szczególne rozwiązanie, gdy idzie o następstwa wykonywania oznaczonej funkcji przez wójta jeszcze przed dniem wyboru na tę funkcję. W takim przypadku w myśl art. 492 § 4 k.w. osoba wybrana wójtem (burmistrzem lub prezydentem miasta) jest zobowiązana do zrzeczenia się funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, w konsekwencji zaś niezrzeczenia się takiej funkcji w powyższym terminie, zgodnie z art. 492 § 5 k.w. to rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu. Pod pojęciem wykonywania funkcji, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 k.w., do którego odsyła się w treści art. 492 § 4 cyt. ustawy, rozumieć należy ustawowy zakaz łączenia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z wykonywaniem funkcji, określony w "odrębnych przepisach". Przez te odrębne przepisy należy rozumieć przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zatem jednym z ustawowych zakazów będzie brak możliwości dalszego zatrudnienia w administracji rządowej (art. 27 pkt 3 u.s.g.) przez osobę, która uzyskała mandat wójta. Taka osoba pozostając w zatrudnieniu w administracji rządowej, oczywiście może kandydować na urząd wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w razie jednak wyboru zgodnie z art. 492 § 4 k.w., będzie musiała zrzec się funkcji, innymi słowy zaprzestać zatrudnienia w administracji rządowej, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Z mocy art. 492 § 5 k.w., jeżeli osoba wybrana wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) nie zrzeknie się zabronionej przepisem art. 27 u.s.g. funkcji, to nie doprowadzi do ustania zakazu łączenia wskazanych wyżej funkcji (stanowisk). Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wywiódł, że w takim przypadku, z mocy art. 492 § 5 k.w. to rada gminy w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie mandatu, w terminie miesiąca od dnia upływu terminu dla osoby, wybranej wójtem, na zrzeczenie się zakazanej prawem funkcji (stanowiska).

Podzielić należy stanowisko sądu wojewódzkiego, w którym wskazuje się, że przepis art. 492 § 2a k.w. określając kompetencję komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta nawiązuje do określonego zdarzenia, które – w aspekcie art. 492 § 4 k.w. – wystąpiło już po objęciu mandatu. Zasadnie sąd I instancji wskazuje ponadto, że na mocy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1072) zmianom poddano treść art. 492 k.w. w jego § 2 i § 2a, przy czym nowelizacja ta nie dotknęła przepisów art. 492 § 4 i § 5 cyt. ustawy. Ustawodawca pozostawił zatem w kompetencjach rady gminy stwierdzanie wygaśnięcia mandatu wójta z tego względu, że nie usunął on w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, przeszkody wynikającej z zakazów określonych w art. 492 § 1 pkt 5 k.w., skoro przed dniem wyboru wykonywał oznaczoną funkcję, która nie może być łączona z mandatem organu wykonawczego gminy. Zgodzić się także trzeba z wywodem Sądu I instancji, że przyjęcie odmiennego poglądu przeczyłoby racjonalności ustawodawcy, nadto prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 492 § 5 k.w. byłby w istocie martwy.

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 492 § 1, 2, 2a, 4 i 5 k.w. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia powyższych przepisów jest w pełni prawidłowa. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2727/16 w sprawie o podobnym stanie faktycznym.

Reasumując podkreślić wypada, że za stanowiskiem, iż to rada gminy – a nie komisarz wyborczy – jest właściwa do stwierdzenia wygaśnięcie mandatu wójta w analizowanym stanie faktycznym, przemawia przede wszystkim to, że § 4 art. 492 k.w. jest przepisem szczególnym w stosunku do § 2a tego artykułu, bo wyraźnie mówi, że dotyczy wykonywania funkcji lub prowadzenia działalności przed dniem wyboru na funkcję wójta. Ponadto, unormowanie zawarte w § 4 art. 492 zawiera inny zakres niż wynikający z jego § 2a, bowiem § 2a odwołuje się do przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 3, 4 i 5, a § 4 odwołuje się tylko do wykonywania funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, o których mowa w § 1 pkt 5, jednak zaznacza, że dotyczy to sytuacji zachodzącej przed dniem wyboru. Różne są też terminy określone w § 2 a i w § 4, ponieważ dotyczą odmiennych sytuacji prawnych i faktycznych.

Z tych przyczyn uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co prowadziło na zasadzie art. 184 p.p.s.a. do jej oddalenia.