Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania D. M., uchyliło decyzję Wójta Gminy W. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], którą odmówiono odwołującej się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Dnia [...] kwietnia 2019 r. D. M. wystąpiła do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie działki [...] w P. , obręb W., gmina W.. Wniosek był uzupełniany i modyfikowany (pismami z dnia [...] stycznia i [...] października 2020 r.). Ostatecznie planowane budynki zostały scharakteryzowane w następujący sposób: powierzchnia zabudowy – do [...] m2, szerokość elewacji frontowej – do [...] m, wysokość górnej krawędzi elewacji – do [...] m, wysokość głównej kalenicy – do [...] m, dach stromy dwuspadowy o kącie nachylenia [...]° do [...]°. Obsługa komunikacyjna ma odbywać się z drogi wojewódzkiej [...] poprzez działkę [...], która jest współwłasnością D. M.. Zaopatrzenie inwestycji w wodę odbywać się będzie poprzez studnię wierconą, energia elektryczna na warunkach określonych przez dostawcę, energia cieplna z własnej kotłowni z ekologicznym źródłem ciepła, a odprowadzanie nieczystości płynnych poprzez bezodpływowy zbiornik lub przydomową oczyszczalnię ścieków.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy uzasadniając, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji linii zabudowy, powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] (k. 228 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Kolegium uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę organowi orzekającemu do ponownego rozpoznania wskazując na niejasne ustalenia w zakresie frontu działki [...]. Organ odwoławczy wskazał także na błędną interpretację przepisów dotyczących linii zabudowy i określiło wytyczne dotyczące tej kwestii.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] (k. 147 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Wójt po raz drugi odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz D. M. stwierdzając ponownie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy na obszarze analizowanym w zakresie linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej.

Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] (k. 110 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Kolegium po raz drugi uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną wskazując, że na etapie postępowania odwoławczego (w treści odwołania z dnia [...] maja 2020r.) wnioskująca wskazała, że działka [...] jest skomunikowania z drogą gminną oznaczoną geodezyjnie [...] określając jednocześnie, że jej działka przylega do tej drogi na odcinku [...] m. Taki jest więc jej front, a to z kolei jest wyznacznikiem do ustalania nowych granic obszaru analizowanego.

Dnia [...] grudnia 2020 r., [...] (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Wójt po raz kolejny odmówił D. M. ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, że w odniesieniu do inwestycji nie zostały spełnione warunki linii zabudowy oraz istnienia wystarczającego uzbrojenia.

Odwołanie od decyzji w wniosła D. M. domagając się rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy przez Kolegium. Odnosząc się do kwestii linii zabudowy skarżąca przypomniała, że już w poprzedniej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wypowiedział się na temat właściwego sposobu stosowania przepisów o linii zabudowy. Linii tej nie powinno się wyznaczać, gdy chodzi o zabudowę w głębi działki. Zaznaczyła też (przytaczając argumentację prawną), że w jej ocenie nie ma podstaw, aby żądać od niej udokumentowania możliwości dostarczenia wody pitnej do planowanej inwestycji.

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 138 § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Relacjonując wnioski z badania materiału sprawy organ oddawczy wskazał, że w sprawie błędnie wyznaczono obszar analizy i już to daje podstawę do wyeliminowania decyzji Wójta z obrotu prawnego.

Odnosząc się do kwestii linii zabudowy Kolegium jeszcze raz (podobnie jak w poprzedniej swojej decyzji) przypomniało, że w przypadku zabudowy w głębi działki (w stosunku do drogi publicznej) nie wyznacza się linii zabudowy.

Zdaniem Kolegium D. M. powinna natomiast wykazać, że może być dla działki inwestycyjnej spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to jest, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji. Organ odwoławczy – zważając, że w sprawie zaprojektowano ujęcie własne – powołał się na obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wywodzono, iż w przypadku ujęć własnych można żądać od inwestora wykazania możliwości pozyskania dla inwestycji wody pitnej.

Uzasadniając potrzebę wydania decyzji kasacyjnej Kolegium zaznaczyło, że Wójt naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a stwierdzone braki nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Od powyższej decyzji D. M. wniosła sprzeciw domagając się jej uchylenia i zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji reformatoryjnej. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła przy tym naruszenie następujących grup przepisów:

- art. 138 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

- art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

- art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. To jest bowiem znacząco odmienne od postępowania ze skargi.

Trzeba odnotować, że w dniu [...] czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjne (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od [...] czerwca 2017 r.).

W tym miejscu wyjaśnić także należy, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje – co bardzo istotne – zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać można, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Wójta.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne motywowało z powołaniem na okoliczność, że ze względu na naruszenia przepisów procedury administracyjnej (z zakresu administracyjnego postępowania wyjaśniającego) konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, która wymaga, aby sprawa była dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta (zob. s. 6 uzasadnienia decyzji).

Sąd przyznaje, że argumenty Kolegium przemawiające za uchyleniem decyzji Wójta odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia – nie są zupełnie pozbawione racji. Zgodzić się należy, ujmując to z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania, że wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy Wójtem, który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które trzykrotnie już jego decyzje po raz trzeci uchyla sugerując w sposób niedwuznaczny, że warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej przez D. M. należało ocenić zgoła odmiennie. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawczyni doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta administracja nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania ku bardziej restrykcyjnemu, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu fakt, że analiza urbanistyczna (zresztą kolejna sporządzona w sprawie) zdaniem Kolegium posiada wady nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Wójtowi i nie może posiłkować się art. 136 K.p.a.

Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Sąd jeszcze raz podkreśla, że rozpoznając niniejszą sprawę miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu [...] kwietnia 2019 r. Do dziś sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia Wójta i trzykrotnego Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie blisko dwóch i pół roku, inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia.

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie działki [...] w P. , obręb W., gmina W.. W razie, jeżeli Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni. W szczególności, jeżeli organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że dotychczasowa analiza urbanistyczna z uwagi na wady nie może być wykorzystana (Sąd wspomina o tym, gdyż tak zdaje się sugerować organ na s. 8 uzasadnienia decyzji), to wówczas samo zamówi analizę urbanistyczną bądź jej uzupełnienie w oparciu o art. 136 K.p.a.

Wracając do zasady dwuinstancyjności Sąd zwraca uwagę Kolegium, że w toku sprawy szerokie spektrum wynikłych z niej zagadnień zostało już szczegółowo rozpatrzone. Jest to o tyle ważne, że wszystkie zainteresowane strony miały w istocie możliwość wypowiedzenia się w kwestii uwarunkowań inwestycji. W takich realiach merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium, a nawet – po uzupełnieni materiału dowodowego i oczywiście, jeżeli organ uzna to za zasadne – pozytywne ustalenie warunków zabudowy, nie będzie mogło być uznane za rozstrzygnięcie, które kogokolwiek zaskakuje, czy odbiera prawa do czynnego udziału w sprawie.

Warto także nadmienić, że w istocie kontrowersje w sprawie budziły głównie wąskie zagadnienia związane z ustaleniem linii zabudowy oraz warunkami, jakie musi spełnić inwestor, aby wykazać spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium zdaje się sugerować, że linia zabudowy nie powinna być przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, natomiast nie zgadza się z inwestorem co do tego w jaki sposób wypełnić przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Jednak w sprzeciwie sama D. M. sugeruje, iż gotowa jest zadośćuczynić wezwaniu dotyczącemu wyposażenia inwestycji w wodę pitną i uważa, że Kolegium – jeżeli uznaje to za konieczne – powinno do niej skierować stosowne wezwanie.

Podsumowując, w zaistniałych okolicznościach sprawy, zważając, że sprawa była już kilkukrotnie rozpatrywana, zachodzi potrzeba, aby to Kolegium merytorycznie rozpoznało wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium przeprowadzi samodzielnie postępowanie wyjaśniające, w tym – jeżeli uzna za konieczne sporządzenie nowej analizy urbanistycznej lub jej uzupełnienie – bezpośrednio zleci stosowne czynności urbaniście.

Na marginesie Sąd przypomina, że jeżeli organ odwoławczy zdecydowałby się na ustalenie warunków zabudowy, to powinien pamiętać o tym, aby to urbanista przygotował projekt decyzji wraz z załącznikami opisowymi (wynikami analizy) oraz graficznymi. Każda decyzja o warunkach zabudowy, nawet jeżeli wydaje ją Kolegium, musi spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) (zob. zwłaszcza § 9).

Gdy chodzi o warunek z art. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to jeżeli Kolegium, jak wyjaśniło w zaskarżonej decyzji, uznaje go za niespełniony, to powinno wezwać D. M. do przedłożenia stosownej dokumentacji wykazującej możliwość pozyskania dla inwestycji wody pitnej.

Innych zarzutów, aniżeli dotyczący art. 138 § 2 K.p.a., Sąd nie analizował z uwagi na ograniczenie ustawowe dotyczące rozpoznania sprzeciwu (art. 64e P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł, k. 12 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych).