Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 05 czerwca 2012 r. nr XXX/183/12 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Górka Piastów Śląskich w Głogowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 1 pkt 2 we fragmencie "pod inwestycję"; II. dalej idącą skargę oddala; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Gminy Głogów na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Miejska w Głogowie podjęła na sesji w dniu 5 czerwca 2012 r. uchwałę nr XXX/183/2012 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Górka Piastów Śląskich w Głogowie.

Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie p.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę planistyczną domagając się stwierdzenia nieważności:

1) § 11 ust. 1 pkt 2 we fragmencie ,,pod inwestycję" z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie p.z.p.), w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587)

2) § 17 oraz rysunku planu w zakresie terenu 44.7.MN/U - z powodu istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p.

W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że północno-wschodnia część terenu oznaczonego symbolem 44.7.MN/U w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Głogowa oznaczona jest jako tereny zieleni parkowej - ZP. Tymczasem przeznaczenie podstawowe terenu 44.7.MN/U określono w § 17 planu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pozostała część terenu 44.7.MN/U zlokalizowana w studium na obszarze MN - zabudowa mieszkaniowa. W tych okolicznościach zdaniem organu nadzoru zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami studium i planu.

Wobec stwierdzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego tej sprzeczności wystąpił on do Prezydenta Miasta Głogowa o zajęcie stanowiska w sprawie, na co pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r. wyjaśniono, że ,,z uwagi na strategiczny charakter studium uikzp i przyjętych w nim kierunków zagospodarowania studium miasta Głogowa w pkt 6.1. główne elementy układu funkcjonalno-przestrzennego definiuje linie podziału terenów o różnych funkcjach jako ,,orientacyjne" i dopuszcza w uzasadnionych przypadkach korektę granic dla rodzajów zagospodarowania przestrzennego ze względu na przyjęte w nim daleko idące uproszczenia zapisu graficznego. Nie określa przy tym skali dopuszczalnej korekty formułując jedynie zasadę, że dokładne linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu powinny zostać ustalone na etapie opracowania planów miejscowych. Przyjęte w zmianie planu rozwiązania mieszczą się w granicach swobody, określonej dla planów miejscowych w studium uikzp".

Kwestionując nieprawidłowość zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego jak też niezasadność wyjaśnień Prezydenta Miasta Głogowa organ nadzoru podał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Przy czym jak podano część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załącznik do uchwały.

Skarżący wywiódł, że uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego organ gminy zobowiązany jest do uwzględnienia regulacji studium i określenia w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów w taki sposób, aby nie był on sprzeczny z ustaleniami studium. Niedopuszczalne jest przy tym uznanie, że linie rozgraniczające tereny objęte ustaleniami studium mają charakter orientacyjny. Uznanie takiego zapisu za prawidłowy powodowałoby, że dopuszczalnym było by, w zależności od woli wnioskodawcy co do przeznaczenia terenu, dowolne, nieuwzględniające postanowień studium określenie przeznaczenia terenów. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiada wymogom prawa plan zagospodarowania przestrzennego określający przeznaczenie określonego terenu w sposób niedający się pogodzić z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dla części obszaru 44.7.MN/U w studium przewidziano przeznaczenie jako tereny zieleni parkowej, natomiast w planie w stosunku do tej części przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stąd naruszona została zasada sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezachowanie zgodności planu z ustaleniami studium.

W dalszej części skargi organ nadzoru wskazał, że w § 11 ust. 1 Rada Miejska Głogowa określając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości podała, że:

,,1. dopuszcza się scalanie i podział nieruchomości,

2. wielkość nowo wydzielonej działki pod inwestycję nie mniejsza niż 200m²,

3. szerokość frontu działki nie mniejsza niż 6,0 m,

4. kąt położenia granic działek, o których mowa w ust. 1, w stosunku do linii rozgraniczającej z drogą, z której ustalono obsługę komunikacyjną, powinien wynosić 90°, z dopuszczeniem odstępstw o nie więcej niż 30°."

Odnosząc się do zapisów § 11 uchwały Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z kolei § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem Rada Miejska Głogowa określając zasady i warunki scalania podziału nieruchomości stanowiła o minimalnej powierzchni działki pod inwestycję, a nie działki, do czego była zobowiązana. Rada zobowiązana była do określenia zasad i warunków scalania dla wszystkich działek objętych ustaleniami planu, nie tylko działek inwestycyjnych. Tak ustanowiona regulacja narusza w sposób istotny art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Głogowa wniósł o oddalenie skargi co do § 17 oraz załącznika graficznego w zakresie obszaru 44.7.MN/U, w pozostałej części jak podał uznał skargę. W jego ocenie zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą jedynie części terenu a nie całości, ponadto charakter zmian planu w części zaskarżonej, odniesionych do ustaleń studium uikzp nie nosi znamion ich naruszenia. Rada uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p.. zakres i sposób związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zapisy podane w studium wskazują na to, że ze względu na strategiczny charakter tego dokumentu i skalę opracowania, jego ustalenia definiowane są na pewnym poziomie ogólności, pozostawiając rozstrzygnięcia szczegółowe miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to zarówno szczegółowych przeznaczeń terenów, mieszczących się w katalogu funkcji dopuszczalnych przez studium dla danego kompleksu terenu, jak i możliwych korekt przebiegu granic poszczególnych funkcji na etapie sporządzania planu miejscowego. Zatem jak wskazał Prezydent Miasta Głogowa nastąpiło jedynie ,,skonkretyzowanie" ustaleń przyjętych w studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p., zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić jednak należy, że w ocenie Sądu nieprawidłowości uchwały podniesione w skardze zasługują tylko na częściowe uwzględnienie.

Rada Miejska w Głogowie w § 17 uchwały oraz w rysunku planu w zakresie terenu 44.7.MN/U dla terenu, o którym mowa w przywołanym unormowaniu wskazała jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową. Zdaniem organu zapis ten jest nieprawidłowy, gdyż narusza zapisy studium przewidujące dla tego obszaru tereny zieleni parkowej. Rozpoznanie słuszności argumentacji zamieszczonej w skardze w stosunku do tej części uchwały należy przeprowadzić poprzez analizę obowiązujących w tej materii regulacji prawnych.

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 ustawy p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uchwala rada gminy, a tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p.). Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4 ww. ustawy, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przy czym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

W świetle powyższego ocenić należy korelacje następujące pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego zakwestionowanym przez organ nadzoru. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Studium stwarza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych, a ponadto stanowi wytyczną w całokształcie działalności organu wykonawczego gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To samoograniczenie może za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. Rozwiązanie to służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zapisy studium wskazują wprost, że linie podziału terenów o różnych funkcjach są orientacyjne. Natomiast w dalszej części przewidziano korektę granic oraz dopuszczono na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do uzupełnienia głównej funkcji o inne nie kolidujące funkcje. W tym stanie rzeczy nie sposób odnosić się do zaskarżonej części uchwały w oparciu, li tylko o konkretne zapisy ustawy pomijając przy tym kształt studium przyjętego przez radę gminy. Zaznaczyć przy tym należy, iż Sąd badając zasadność skargi nie może dokonywać oceny niezaskarżonego studium lecz swoje rozważania musi ograniczyć do rozstrzygnięcia czy dokonane zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego mieszczą się w granicach przewidzianych w studium. Sam organ nadzoru, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w motywach skargi podał, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest jednak od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości ustaleń studium zależy od woli organu uchwalającego studium.

Rada Miejska Głogowa w zapisach studium określiła linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu jako orientacyjne i dopuściła możliwość korekty tych granic. Przyjmując zatem za wiążący ten zapis nie sposób podzielić pogląd, że istnieje sprzeczność pomiędzy studium a zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego. Działalnie Rady Miasta Głogowa mieściło się bowiem w granicach dopuszczalnej korekty granic przewidzianej w studium. Co więcej, dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana odnosi się tylko do części terenu i nie przybiera ona rozmiaru zmiany przeznaczenia całego terenu, któremu w studium przypisano inną funkcję. Z tej też przyczyny nie można dyskwalifikować takiej zmiany planu zagospodarowania terenu, która niejako przewidziana i dopuszczona została warunkami opisanymi w studium. W omawianym przypadku Sąd nie jest bowiem w stanie wykazać sprzeczności pomiędzy studium a dokonaną zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego, skoro zapisy studium taką możliwość przewidują i dopuszczają. Oczywiście poza zakresem badania Sądu pozostaje poprawność tak ,,luźnego" ukształtowania studium dopuszczającego tak daleko idące zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego.

Zasadne w ocenie Sądu okazały się natomiast zarzuty kwestionujące legalność zapisów § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały we fragmencie ,,pod inwestycję", w którym określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. W uchwale wprowadzono wymóg minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek pod inwestycję - 200 m² (ust. 2), oraz szerokość frontów działek nie mniejszą niż 6,0 m (ust. 3) oraz kąt położenia granic działek (ust. 3). Nie budzi zatem wątpliwości, iż z przytoczonych przepisów wynika, że regulacje dotyczące powierzchni działek pod inwestycję zostały zakwalifikowane jako ustalenia dotyczące wskaźników kształtowania zabudowy poszczególnych terenów. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U Nr 130, poz. 871), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźnik intensywności zabudowy. Doprecyzowanie tej zasady nastąpiło w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym postanowiono, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z powyższego wynika, że wskaźniki i parametry zabudowy powinny wprost odnosić się do samej zabudowy a nie do działki pod inwestycję. Natomiast określenie parametru wielkości działek (nie tylko pod inwestycję) dopuszczone zostało, w myśl § 4 pkt 8 powyższego rozporządzenia, jedynie w ustaleniach dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości.

Zakwestionowany zapis uchwały dowodzi nie zrealizowania przez Radę zobowiązania do określenia zasad i warunków scalania dla wszystkich działek objętych ustaleniami planu lecz ogranicza przyjętą w ramach regulacji przepisem prawa miejscowego zasadę wyłącznie do działek inwestycyjnych. Sąd zatem podziela w pełni stanowisko i argumentację organu nadzoru, tym bardziej, że Prezydent Głogowa w odpowiedzi na skargę wskazał, że uznaje skargę. Samo uznanie skargi nie przybrało jednak formy zmiany zaskarżonej uchwały, która pomimo wadliwości w tym zakresie funkcjonowała w obrocie prawnym. Stąd też koniecznym było stwierdzenie jej nieważności w tej części.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 w/w ustawy. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.