II SA/Go 600/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-10-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Michał Ruszyński	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 nr 0 poz 46; art. 156; Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2025 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii postanowienia Prokuratury o odmowie wszczęcia śledztwa i kopii zażalenia w sprawie zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez radnego Rady Miejskiej w [...] R. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej jako - kpa) oraz art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, ze zm., dalej jako u.d.i.p.), z uwzględnieniem art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 46) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu [...] lipca 2025 r., Prezydent Miasta [...]- działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. S. i J. H. radnych Rady Miejskiej w [...], wydał decyzję nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii Postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] o odmowie wszczęcia śledztwa i kopii zażalenia złożonego przez miasto w sprawie zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez radnego Rady Miejskiej w [...] R. B.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż cyt.:"w niniejszej sprawie toczy się postępowanie i udostępnienie materiałów postępowania prowadzonego w procedurze określonej w Kodeksie postępowania karnego następuje wyłącznie w oparciu o przepisy wskazanego Kodeksu". Do akt sprawy organ pierwszej instancji załączył pismo Prokuratury Rejonowej z dnia [...] lipca 2025 r., w którym organ ten stwierdził, iż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania udostępnienie jego akt w trybie ustawy z dnia 6 września 1001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 z dnia 2022.04.27) nie jest możliwe. Od powyższej decyzji organu I instancji P. S. i J. H., wnieśli odwołanie zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez lakoniczne, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie w wydanej decyzji, na jakiej podstawie organ uznał ziszczenie się przesłanki ograniczającej prawo do uzyskania informacji publicznej, w sytuacji gdy organ poprzestał jedynie na powołaniu się na ustawę kodeks postępowania karnego, która miałaby wyłączać uzyskanie przez Odwołujących kopii postanowienia Prokuratury o odmowie wszczęcia śledztwa i kopii zażalenia na przedmiotową odmowę, b) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegającą na braku konsekwencji i pełnej wewnętrznie sprzeczności działań organu, który pismem z dnia [...] maja br. na wniosek o udzielenie informacji publicznej przedłożył odwołującym kopie "Zawiadomienie o możliwości popełniania przestępstwa radnego R. B.", aby następnie odmówić przesłana kopii postanowienia Prokuratury o odmowie wszczęcia śledztwa i kopii zażalenia na przedmiotową odmowę, tym samym wykazując kompletną zmienność poglądów co do tego samego stanu faktycznego i tej samej osoby, co wpływa ujemnie na zaufanie obywateli do organów państwa, c) naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ mógł odmówić udostępnienia kopii postanowienia Prokuratury o odmowie wszczęcia śledztwa i kopii zażalenia na przedmiotową odmowę z uwagi na jej ograniczenie wynikające z ochrony prywatności osoby fizycznej, której dotyczy postępowanie karne, w sytuacji gdy przedmiotowe pisma dotyczyły bezpośrednio osoby pełniącej funkcje radnego miasta [...], a więc mają one związek z pełnieniem tej funkcji przez radnego, stąd odmowę udzielenia informacji należy uznać za nieuzasadnioną, d) naruszenia prawa materialnego tj. art. 16.ust 2 pkt 2 u.d.i.p, poprzez błędną wykładnię tj. wydanie odmowy udzielenia informacji bez oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa wart. 5 ust. 2, odmówiono udostępnienia informacji, wbrew lakonicznemu wskazaniu, że Prokuratura zajęła stanowisko w sprawie, nie wskazując na kierunek rzekomo zajętego stanowiska przez organ postępowania przygotowawczego, e) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, f) naruszenie art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne ograniczenie tego prawa w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do odwołania jako zasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., stwierdzając że uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest w istocie lapidarne i niewystarczające z punktu widzenia powołanych przepisów. Niemniej w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że u.d.i.p. wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). W świetle u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępnienia takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że żądana w niniejszym postępowaniu informacja jest informacją publiczną. Jednak regulacja art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie jej przepisów w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych. W postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 k.p.k., natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego art. 156 § 5 k.p.k. Jeśli chodzi o przedsądową fazę postępowania karnego tj. postępowanie przygotowawcze, przepis art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W końcowej części przepis stanowi natomiast, że za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Tym samym przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Z powyższego wynika, że udostępnienie przez prokuratora skanu postanowienia o umorzeniu śledztwa w trakcie trwania postępowania jest niedopuszczalne. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania karnego, dostęp do akt postępowania przygotowawczego, w tym do postanowień, przysługuje stronom oraz osobom, które złożyły zawiadomienie o przestępstwie. Jeżeli postępowanie karne nie jest zakończone, to wgląd do akt sprawy, wydawanie odpisów i kserokopii w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom 156 § 5 k.p.k. (zob. uchwała NSA z 9.12.2013 r., I OPS 7/13). Umorzenie postępowania lub odmowa jego wszczęcia zamyka ten etap i dopiero wówczas stronom przysługuje wgląd do akt, w tym do postanowienia o umorzeniu. Przy czym wskazać należy, iż chodzi tu o prawomocne orzeczenie Prokuratury. Tymczasem jak wynika z analizy stanu faktycznego sprawy postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone, gdyż Prezydent Miasta [...] wniósł zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępwoania. Tak więc postępowanie w sprawie objętej wnioskiem stanowiącym przedmiot postępowania jest w toku. Relacje pomiędzy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k., były przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 18 stycznia 2023 r., III OSK 6466/21, 21 listopada 2023 r., III OSK 2305/22 i 29 maja 2024 r., III OSK 1170/22. W sposób ostateczny rozstrzygnięcia zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w układzie faktycznym, w którym wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej domaga się przesłania skanu postanowienia o umorzeniu śledztwa, a więc aktu procesowego kończącego formalnie postępowanie przygotowawcze dokonał NSA w wyroku sygn. III OSK 156/24 Powołując się na swe wcześniejsze wyroki NSA zwrócił uwagę, że argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zawarł istotne wskazania, co do wzajemnej relacji przepisów u.d.i.p. i k.p.k. Podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są m.in. art. 156 i 321 k.p.k.

W efekcie wprawdzie treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 156 k.p.k. pozwala na stawianie tezy, że pomimo, iż postanowienie o umorzeniu postępowania, jak też postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa stanowią dokumenty urzędowe dotyczące sprawy publicznej, to jednak art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. nie dotyczy przedmiotowego zakresu pojęcia "informacja publiczna'', lecz trybu, w jakim można uzyskać do niej dostęp.. A dostęp do takiego dokumentu możliwy jest wyłącznie w trybie określonym wart. 156 k.p.k.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] P. S. i J. H. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 5 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ był uprawniony do odmowy udostępnienia kopii zawiadomienia o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa skierowanego przez Prezydenta Miasta [...] do Prokuratury, podczas gdy dokument ten stanowi informację publiczną wytworzoną przez organ gminy i nie podlega ograniczeniom wynikającym z art. 156 k.p.k., 2) prawa materialnego - art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez całkowitą odmowę udostępnienia Skarżącym - radnym Rady Miejskiej w [...] - dokumentu istotnego dla wykonywania mandatu radnego i sprawowania kontroli nad działalnością organu wykonawczego, 3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezasadne ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, 4) naruszenie art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej znajduje oparcie w przesłankach konstytucyjnych, podczas gdy organ nie przeprowadził testu proporcjonalności i nie wskazał, które wartości konstytucyjnie chronione miałyby podlegać ochronie, 5) przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy co miało istotny wpływ na wynik postępowania, 6) przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. art. 138 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo wadliwości, zamiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art, 119 pkt 2 p.p.s.a., zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi, odrzucił skargę J. H.. Postanowienie to stało się prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, powołując się na art. 2 ust. 1 u.d.i.p., wnioskiem z dnia [...] maja 2025 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...]o udostępnienia postanowienia Prokuratora Rejonowego w [...]o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie doniesienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez radnego R. B. oraz o kopię zażalenia na to postanowienie złożone przez Miasto. Wnioskodawca wskazał, że wniosek obejmuje również odpowiedź na to zażalenie, jeżeli taka została złożona. Zwrócił się również o informację - na jakim etapie znajduje się ta sprawa.

Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jednakże zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem w sytuacji, w której inna ustawa reguluje zasady dostępu do informacji publicznej, stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone. W odniesieniu do informacji dotyczących postępowania przygotowawczego, które niewątpliwie mają walor informacji publicznej, zasady dostępu regulują przepisy Kodeksu postępowania karnego. W wyroku NSA z 18 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 6466/21), odwołując się do uchwały składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13) wskazano, że "całość wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 K.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy K.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej". Takie stanowisko jest obecnie prezentowane jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2305/22; z 29 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1170/22; z 23 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1342/24; z 14 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1866/23; z 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 2806/24). W orzeczeniach tych wskazuje się ponadto, że przyjęcie, że strona postępowania przygotowawczego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy zatem stwierdzić, że przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów Kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania dokumentów, czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. W związku z tym dokumenty zgromadzone w aktach postępowania przygotowawczego podlegają udostępnieniu wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego, co prawidłowo wyjaśniono skarżącemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako tryb załatwienia wniosku skarżący wskazał przepisy u.d.i.p. Prawidłowo zatem organ zastosował w sprawie przepisy przywołanej ustawy, w tym jej art. 1 ust. 2, w którym ustawodawca zawarł odesłanie do innych ustaw (jak wyżej zauważono - m.in. do przepisów kpk).

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[pic]