Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Andrzej Kania po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. W. na czynność Ministra Rozwoju Regionalnego zawartą w piśmie z dnia ... października 2007 r. Znak: ... w przedmiocie informacji w sprawie umowy o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: odrzucić skargę;

W dniu ... września 2009 r. pełnomocnik skarżącego – G. W. - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Ministra Rozwoju Regionalnego - dalej: Minister - wyrażoną w piśmie znak ... z ... października 2007 r., L.dz. ..., którą Minister określa w piśmie z ... sierpnia 2009 r. jako "wiążącą wytyczną i interpretację procedur programów operacyjnych" udzieloną jako Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty, którą to czynnością Minister działając bez ustawowego upoważnienia nałożył obowiązek na skarżącego w związku z niewykonaniem dyspozycji art. 22 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż czynnością tą Minister w sposób rażący naruszył art. 6,7,8,9,19 i 20 Kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 146 par. 1 ustawy p.p.s.a wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Ministra Rozwoju Regionalnego wyrażonej w ww. piśmie z ... października 2007 r.

W dalszym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż w dniu ... listopada 2005 r. w W. po rozpoznaniu wniosku skarżącego została zawarta umowa cywilnoprawna nr ... o dofinansowanie projektu" ..." w ramach Priorytetu 3 Rozwój Lokalny, Działania 3.4 – Mikroprzedsiębiorstwa, pomiędzy Samorządem Województwa mazowieckiego (Instytucja Wdrażająca) a przedsiębiorstwem skarżącego (beneficjentem). Kontrola przeprowadzona po zakończeniu realizacji projektu potwierdziła, jego rzeczową realizację, czyli poniesienie wydatków zgłoszonych do refundacji oraz stosowanie się skarżącego do obowiązujących procedur zakupu polegających na konieczności formy przetargu nieograniczonego.

W dniu ...października 2007 r. Minister wskazał, iż w sytuacji gdy Instytucja Wdrażająca podjęła wcześniej decyzję na korzyść beneficjenta tj. decyzję o refundacji wydatków poniesionych niezgodnie z art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, IW powinna wystąpić do beneficjenta o zwrot środków, ponieważ wydatek był poniesiony niezgodnie z prawem.

Pismem z dnia ...stycznia 2009 r. nr ... skarżący został wezwany przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych do zwrotu refundacji w wysokości ...PLN wraz z odsetkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszej skargi jest pismo z dnia ... października 2007 r. znak ..., L.dz. ...stanowiące wytyczne dla Instytucji Wdrażających według rozdzielnika, a dotyczące płatności poniesionych gotówką powyżej 15.000 euro przez beneficjentów działania 3.4 ZPORR.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej ustawy p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a.). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).

Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej ustawy p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 §2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§3 art. 3 ustawy p.p.s.a.).

Powołana ustawa wprowadza ograniczenia właściwości sądu administracyjnego przez określenie prawnych form wykonywania administracji publicznej podlegających zaskarżeniu, podmiotów, na których działanie służy skarga, oraz enumeratywnie wymienionych spraw wyłączonych spod właściwości sądu administracyjnego, a także kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż wydanie przez Ministra Rozwoju Regionalnego (Instytucji Zarządzającej) wytycznych dotyczących interpretacji przepisów prawa skierowanych wyłącznie do Instytucji Wdrażających, a nie do indywidualnych podmiotów nie stanowi aktu administracyjnego (art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a.) w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a. (decyzje/postanowienia), akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Należy wskazać, iż z aktami lub czynnościami, o których mowa w tym przepisie, mamy zatem do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji publicznej konkretyzuje normę prawa materialnego w sprawie indywidualnej, czyniąc to w innej formie niż decyzja administracyjna lub postanowienie. Tak więc w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. kontrolą sądu administracyjnego są objęte te prawne formy działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność, o których mowa w tym przepisie, podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 699/08, Lex nr 470289). O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767).

Przenosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy należy uznać, iż czynność skierowania przez Ministra wytycznych dotyczących interpretacji przepisów prawa do Instytucji Wdrażających wykazanych w rozdzielniku do pisma z ... października 2007 r. nie jest konsekwencją istnienia jakiegokolwiek stosunku administracyjnego pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a skarżącym (beneficjentem dofinansowania), z którego wynikałyby dla niego jakiekolwiek uprawnienia lub obowiązki. Sam fakt skierowania przez Instytucję Zarządzającą przedmiotowych wytycznych do Instytucji Wdrażających nie spowodował skutku w postaci obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnego dofinansowania.

W tym miejscu wskazać należy, iż źródłem przedmiotowej sprawy jest umowa cywilnoprawna zawarta w związku z realizacją projektu "..." w zakresie działania 3.4 – Mikroprzedsiębiorstwa w ramach Priorytetu 3 – Rozwój lokalny w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Zatem wszelkie kwestie dotyczące m.in. tego, czy istnieją podstawy do zwrotu określonej kwoty dofinansowania, muszą być traktowane jako podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Bardzo jasne stanowisko dotyczące drogi sądowej i określenia w jakich granicznych sytuacjach właściwy jest sąd administracyjny a w jakich powszechny (w rozumieniu sądu cywilnego), zawarte jest w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29.03.2006 r. II GPS 1/06 ONSAiWSA 2006/4/95.

W tym stanie rzeczy, uznając, iż zaskarżona czynność Ministra Rozwoju Regionalnego zawarta w piśmie nr ... z ... października 2007 r. nie mieści się wśród aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., brak jest również przepisu ustawy szczególnej, który przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju pism, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niedopuszczalną, orzekł jak w sentencji postanowienia.