Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 38/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 38/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], którą uchylono decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz cofnięto skarżącemu z dniem [...] września 2017 r. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w myśl art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast stosownie do art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający.

Podkreślono, iż w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący wraz z żoną zamieszkuje w domu jednorodzinnym, stanowiącym własność jego rodziców, zajmując część tego domu o powierzchni użytkowej 39,40 m2. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżący zajmuje lokal na podstawie użyczenia, tj. umowy uregulowanej w art. 710 Kodeksu cywilnego. Tego, że omawiana umowa pomiędzy skarżącym a jego rodzicami ma charakter nieodpłatny, nie zmienia nawet ewentualna okoliczność pokrywania przez skarżącego kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego (np. opłat eksploatacyjnych, takich jak media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu.

Skoro zaś z ustaleń organów Policji wynika, że skarżący w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała, zdaniem Sądu, przesłanka do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wymieniona w § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1. W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu Sąd zauważył, że w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane tą decyzją.

W tym stanie rzeczy, Sąd Wojewódzki uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a., podlegała ona oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na:

I. niezastosowaniu art. 145 § 1 P.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi na decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, w sytuacji gdy decyzja ta uchybiała art. 138 k. p. a. bowiem utrzymywała w mocy decyzję nr [...] I Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w [...], mimo iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów:

1) art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego postępowania, a także uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych, a także poprzez obarczenie skarżącego negatywnymi skutkami zmiany wykładni przepisu, na podstawie którego przyznano mu uprawnienie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

2) § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 24 maja 2013 r. poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo iż nie zostały spełnione przesłanki tj. policjant nie przestał spełniać warunków, o których mowa w przepisach, nie zmienił się jego stan rodziny, funkcjonariusz ani jego małżonek nie otrzymali pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, ani bezzasadnie nie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, ani też w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie uzyskał lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego (część domu) albo spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku;

II. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, w sytuacji, w której decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej skargą decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 15 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej przesłance: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Na wstępie podnieść należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.145 § 1 P.p.s.a., gdyż nie był on stosowany przez Sąd I instancji (zatem Sąd nie mógł go naruszyć), a nadto ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Co więcej przypomnieć należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Tymczasem, jak przytoczono wyżej, w sformułowanym zarzucie kasacyjnym ograniczono się jedynie do wskazania art.145 § 1 P.p.s.a., a przepis ten dzieli się na niższe jednostki redakcyjne: punkty i litery.

Również pozostałe zarzuty naruszenia: art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 24 maja 2013 r. nie są zasadne.

Na wstępie zwrócić należy uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie nie sformułowała poprawnie także tych zarzutów kasacyjnych, gdyż nie wskazała jednoznacznie czy chodzi o ich błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Ze sformułowania zarzutów można się jedynie domyślać, że chodzi o ich niewłaściwe zastosowanie. Jednocześnie stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany przez strony postępowania, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji tych zarzutów.

Sąd I instancji dokonując oceny sprawy nie odnosił się do przepisów ani do art. 6 k.p.a., ani też do art. 7 Konstytucji RP - co wynika z uzasadnienia wyroku. Nadto, aby wskazane przepisy mogły stanowić podstawę skutecznego zarzutu zaakceptowania przez Sąd naruszenia przez organ wyrażonej w tym przepisie konstytucyjnej i ogólnej zasady postępowania administracyjnego - zasady legalności, wymagałby powiązania z konkretnymi przepisami dotyczącymi rozpoznawanej sprawy, których naruszenie przez organ wskazywałoby, że nie działał on na podstawie i w granicach prawa. Tego wymogu konstrukcyjnego skarga kasacyjna nie spełnia.

Natomiast zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 24 maja 2013 r. w istocie odnosi się do przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni przepisów prawa materialnego, a ich niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W niniejszej sprawie skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a., a więc poczyniony w tym zakresie zarzut jest bezzasadny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. t.j. z 2018 r., poz. 265), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12 (publ.: LEX nr 1226661).