Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 23/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Fundacji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną. 2/ zasądza od Fundacji [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic]

I OSK 2446/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Fundacji [...] na bezczynność Fundacji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał Fundację [...] do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2018 r. skargę kasacyjną złożyła Fundacja [...] . Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1/ art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej u.d.i.p., przez przyjęcie, że wniosek strony stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, pomimo że działanie Fundacji [...] należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, na co wskazuje metodologia działania ww. Fundacji ukierunkowana nie na uzyskanie informacji publicznej, a na pozbawienie Fundacji [...] możliwości ubiegania się o udział w konkursie na prowadzenie nieodpłatnych punktów pomocy prawnej w 2018 r. na terenie Gminy W., o prowadzenie których od 2015 r. stara się bezskutecznie Fundacja [...] oraz chęci uzyskania przez pełnomocnika skarżącej Fundacji wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność;

2/ art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że informacje objęte wnioskiem Fundacji [...] z dnia 8 grudnia 2017 r. posiadają przymiot informacji publicznej, podczas gdy wniosek ww. Fundacji w zakresie podania wysokości wynagrodzenia wypłaconego wykonawcy A.K. i S.J. w okresie od dnia [...] stycznia do [...] marca 2017 r. lub o przesłanie skanów (w formacie pdf) rachunków i faktur VAT w tym zakresie, jak również podanie wymiaru godzin, w jakim zadanie realizowały ww. podmioty w okresie od stycznia do marca 2017 r. lub przesłanie skanów (w formacie pdf) kart ewidencji czasu pracy – nie stanowi informacji publicznej;

II. Przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że Fundacja [...] w przedmiotowej sprawie pozostaje w stanie bezczynności, podczas gdy skarga ta powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądane przez Fundację [...] dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Fundacja, jak i członkowie jej zarządu, nie są funkcjonariuszami publicznymi. Żądane skany dokumentów mają jedynie charakter dokumentów wewnętrznych Fundacji, tworzonych na potrzeby organizacji pracy. Lista osób świadczących nieodpłatną pomoc prawną w poszczególnych punktach jest w dyspozycji Urzędu Miejskiego W. w Biurze do Spraw Partycypacji Społecznej. Każda z zatrudnionych przez Fundację osób jest uprawniona do świadczenia porad prawnych zgodnie z ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. Porad prawnych udzielają osoby uprawnione wymienione na ww. liście. Harmonogramy świadczenia porad prawnych są dostępne na stronie internetowej Urzędu Miasta W. Zgodnie z umową z dnia [...] grudnia 2016 r., zawartą pomiędzy Fundacją a Gminą W., Fundacja była zobowiązana tylko do udzielania porad w określonych godzinach w określonych punktach i miała zapewnić obsadę osób uprawnionych, zgodnie z listą przedłożoną do Urzędu Miasta W. W sytuacji, gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, Fundacja [...] zasadnie nie wydała decyzji, zawiadamiając o tym fakcie skarżącą Fundację. Fundacja [...] rozpoznała zatem wniosek skarżącego zgodnie z przepisami u.d.i.p., zachowała 14 – dniowy termin przekazania odpowiedzi oraz zastosowała formę odpowiedzi wynikającą z przepisów tej ustawy. Tym samym bezczynność Fundacji nie miała miejsca, a skarga winna zostać oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni od otrzymania jej odpisu, Fundacja [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy żądane przez Fundację [...] dokumenty stanowią informację publiczną.

Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11).

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Należy także podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Fundacji informację publiczną mogą zawierać nie tylko dokumenty urzędowe. Zgodnie bowiem z ugruntowaną praktyką orzeczniczą, informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11).

U.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest też Fundacja [...]. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy (wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., I OSK 475/18).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 203 ze zm.) oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2018 r. poz. 450), w tym zwłaszcza regulacji odnoszących się do warunków i trybu powierzenia organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a w szczególności finansowania i rozliczenia tego zleconego zadania publicznego przez organizacje pożytku publicznego, skarżąca kasacyjnie Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji mającej walor informacji publicznej i będącej w jej posiadaniu, a informacje objęte wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. dotyczą sposobu wykonywania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych i posiadają przymiot informacji publicznej. Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2019 r., I OSK 2050/18, w tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie. Konstatacja taka oznacza, że skarżąca kasacyjnie Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie przepisów u.d.i.p., a wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej.

Nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu argument skarżącej kasacyjnie Fundacji, że żądane we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. dokumenty nie są dokumentami urzędowymi, a zatem nie można traktować zawartych w nich treści jako informacji publicznej. Jak to wyże podniesiono w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Dokumenty zawierające informację publiczną nie muszą również być wytworzone wyłącznie przez funkcjonariusza publicznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., I OSK 1188/18).

Nie sposób też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji wniosku Fundacji [...] za nadużycie prawa do informacji publicznej. W powołanym już wcześniej wyroku z 25 stycznia 2019 r., I OSK 2050/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w doktrynie i w orzecznictwie rzeczywiście funkcjonuje zapatrywanie dopuszczające możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, jednak definiuje ono owe nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. J.Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J.Góral, R.Hauser i J.Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005r. s.146–147; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16). Skarżąca kasacyjnie Fundacja nie wykazała, że celem działań Fundacji [...] jest coś innego niż troska o dobro publiczne. Z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych nie wynikają jakiekolwiek przeciwne okoliczności. Skoro zaś w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń i oceny materiału dowodowego sprawy, której przedmiotem był dostęp do informacji publicznej, to niedopuszczalne jest na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej przyjęcie innych okoliczności za podstawę faktyczną wydania zaskarżonego wyroku. Warto także podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji do podstawy rozstrzygnięcia za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Podnoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może spowodować rezultatu w postaci podważenia ustaleń faktycznych sprawy.

Z kolei postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (poprzez zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., zamiast oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.) uzasadnione zostało w taki oto sposób, że Sąd I instancji uwzględnił skargę mimo nieruszenia przez skarżącą kasacyjnie Fundację wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.d.i.p. Skoro jednak do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego nie doszło, a wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. nie został rozpoznany w sposób określony w przepisach u.d.i.p., to Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.