II SA/Go 1109/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-02-21	
Data wpływu	2017-11-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2222;  art. 20f; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1440;  art. 15 ust. 1 pkt 6; Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r.o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skarg W.P., K.C., J.K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2016 r., nr XXVIII/159/2016 w sprawie ustalenia przystanków komunikacyjnych i dworców udostępnianych dla przewoźników i operatorów, ustalenie zasad i warunków korzystania z tych przystanków i dworców oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina oddala skargi.	
Uzasadnienie
W dniu 31 marca 2016 r. Rada Miejska przyjęła uchwałę nr XXVIII/159/2016 w sprawie ustalenia przystanków komunikacyjnych i dworców udostępnianych dla przewoźników i operatorów, ustalenia zasad i warunków korzystania z tych przystanków i dworców oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej u.s.g.) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440 ze zm. – dalej u.p.t.z).

Na powyższą uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę wnieśli W.P., K.C. i J.K. zarzucając Radzie Miejskiej podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 20f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 – dalej u.d.p.) poprzez dokonanie zmiany lokalizacji przystanków komunikacyjnych z pominięciem uprzedniego wskazania w formie uchwały wstępnej lokalizacji nowych przystanków oraz nieuwzględnienie szeregu wniosków i wskazań społecznych, mających, w przekonaniu skarżących, istotną wartość lub znaczenie dla wybrania najkorzystniejszej lokalizacji przystanku, która nie powoduje uciążliwości dla właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie wskazania wstępnej lokalizacji nowych przystanków komunikacyjnych. Ponadto kwestionowana uchwała jest enigmatyczna i lokalizacja przystanków nie została określona w sposób precyzyjny. Skarżący również uznali, że radykalna zmiana ilości przystanków udostępnianych dla przewoźników i operatorów jest sprawą istotną dla mieszkańców i wymagane są konsultacje społeczne. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie naruszono przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1529). Wbrew treści art. 5 ust. 1 pkt 9 nie zapewniono poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto naruszono przepis art. 30 ust. 5b Prawa budowlanego, zgodnie z którym na rozpoczęcie robót budowlanych Gmina miała okres trzech lat od daty wskazanej w zgłoszeniu Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2011 r., a po upływie tego okresu należało dokonać ponownego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, czego zdaniem skarżących nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzut niepodjęcia przez gminę uchwały w przedmiocie wstępnych miejsc lokalizacji nowych przystanków komunikacyjnych organ wskazał, że taka uchwała nigdy nie była przedmiotem obrad Rady Miejskiej, a ustawa nie przewiduje sankcji za niepodjęcie uchwały w tym przedmiocie. Ponadto taka uchwała ma charakter propozycji, a do kompetencji zarządcy drogi należy podjęcie ostatecznej decyzji. Co do zarzutu nieprecyzyjnego określenia lokalizacji przystanków w uchwale, organ podkreślił, że w stosunku do przedmiotowej uchwały wojewoda nie stwierdził ani nieważności skarżonej uchwały, ani wydania jej z naruszeniem prawa. Odpierając zarzut skarżących dotyczący nieprawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych, tj. z pominięciem trybu konsultacji przewidzianego w uchwale nr IX/37/2015 Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy, organ wskazał, że w okresie przygotowywania inwestycji, tj. w 2011 r., ww. uchwała nie obowiązywała. Zdaniem organu zarzut spadku wartości nieruchomości należących do skarżących poprzez zlokalizowanie przystanku w jej pobliżu jest jedynie ich subiektywnym odczuciem. Ponadto organ uznał za nieuzasadniony zarzut rozpoczęcia robót budowlanych przedmiotowej inwestycji po upływie ustawowego terminu od zgłoszenia, gdyż brak sprzeciwu Starosty Powiatu do zgłoszenia z [...] września 2011 r. pozwalał na rozpoczęcie robót w terminie 2 lat od zgłoszenia, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2013 r.

Organ podał, że zmiana dotycząca inwestycji, wprowadzona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 ma2016r. Nr XXVIII/159/2016, polegała jedynie na zmianie lokalizacji przystanków, a nie za zmianie robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

Organ podkreślił, że Gmina realizując projekt działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co zdaniem organu nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. skarżący K.C. podtrzymał skargę w całości oraz podkreślił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano lokalizacji danego przystanku. Skarżący podał również, iż wspólnie z innymi właścicielami nieruchomości sąsiednich zwracał się z wnioskiem o zmianę lokalizacji przystanku, jednak pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda nie znalazł do tego podstaw.

Skarżąca W.P. na rozprawie podtrzymała skargę w całości oraz wskazała, że lokalizacja przystanku stanowi niebezpieczeństwo dla właścicieli nieruchomości sąsiednich ze względu na usytuowanie zatoczki oraz konieczności wjazdu na ich posesję. Skarżący podkreślili, że są narażeni na uciążliwości takie jak hałas czy zanieczyszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą organu gminy. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Dlatego w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Natomiast Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r. II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować przyjdzie, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej - i co należy podkreślić - do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały.

Sąd uznał, że skarżący jako właściciele nieruchomości (art. 140 k.c.) posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wymaga jednak podkreślenia, że powyższa konstatacja nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena, że uchwała naruszająca interes prawny skarżących jednocześnie narusza prawo. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Należy wskazać, że gmina jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. Do zadań gminy w zakresie publicznego transportu drogowego należą budowa, przebudowa i remont przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina; wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg (art. 18 u.p.t.z.).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

W myśl art.15 ust. 2 u.p.t.z. następuje to w formie uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 13 u.p.t.z. przystanek komunikacyjny to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, w którym umieszcza się informacje dotyczące w szczególności godzin odjazdów środków transportu, a ponadto, w transporcie drogowym, oznaczone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r., poz. 1137 ze zm.).

Powołane przepisy wymieniają sprawy dotyczące zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty należące do zadań własnych gminy, między innymi w zakresie: organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Mają więc charakter normy kompetencyjnej, której rozwinięcie następuje w przepisach szczególnych, a Gmina jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2017 r., III SA/Kr 463/17, LEX nr 2352394).

Zdaniem Sądu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podjętej na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. należy również odwołać się do treści art. 20f u.d.p. który stanowi, iż zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2, jest obowiązany: uwzględniać uchwały rady gminy, w których dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców wskazane zostaną wstępne miejsca lokalizacji nowych przystanków komunikacyjnych; o ostatecznej lokalizacji takiego przystanku decyduje zarządca drogi, uwzględniając charakter drogi oraz warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Z treści art. 20f u.d.p. wynika jednoznacznie, że o ostatecznej lokalizacji przystanku decyduje zarządca drogi, uwzględniając charakter drogi oraz warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednakże decyzja zarządcy drogi nie może być w tym zakresie całkowicie dowolna i jej podjęcie powinno być każdorazowo uzależnione od dwóch wyznaczników: charakteru drogi i warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. R.Strachowska, Komentarz do art. 20f u.d.p., wyd. LEX– el.).

Ponadto zarządca jest obowiązany udostępnić nieodpłatnie gminie na jej wniosek część pasa drogowego w celu budowy, przebudowy i remontu wiat przystankowych lub innych urządzeń służących do obsługi podróżnych.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa. Nie można uznać, że brak podjęcia uchwały w trybie art. 20f u.d.p. przesądza o nieważności uchwały podjętej na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. Uchwała podejmowana na podstawie art.20f u.p.d. jest skierowana do organu administracji publicznej i nie ma cech powszechności oraz generalności. Z tego względu nie można jej zaliczyć do aktów prawa miejscowego (por. A.Misiejko, Wyznaczanie nowych przystanków komunikacyjnych lub dworców przez gminę, Przegląd Komunalny 10/2016). Kwestią istotną jest bowiem to, że o ostatecznej lokalizacji przystanku komunikacyjnego decyduje zarządca drogi mając na uwadze przesłanki wskazane w art. 20f u.d.p.

Nadto należy zauważyć, że skarżący niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały upatrują w uciążliwościach związanych z faktycznym funkcjonowaniem przystanku komunikacyjnego i związanymi z tymi uciążliwościami typu hałas (nieczystości), w spadku wartości nieruchomości, jak i w naruszeniu przepisów prawa budowalnego. W ocenie Sądu wskazane okoliczności nie są relewantne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nadto organ trafnie wskazał, że przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku ustalania w planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji przystanków autobusowych.

Wymaga podkreślenia, że ustawodawca przyznał radzie gminy jako organizatorowi publicznego transportu drogowego kompetencję do określenia przystanków komunikacyjnych, które są udostępniane dla operatorów i przewoźników. O ostatecznej lokalizacji przystanku komunikacyjnego decyduje zarządca drogi mając na uwadze przesłanki wskazane w art. 20f u.d.p. (charakter drogi i warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego). Interes publiczny polegający na zapewnieniu powszechnego (publicznego) transportu wymaga określenia lokalizacji przystanków komunikacyjnych, o ile nie narusza to przepisów prawa. Zdaniem Sądu Rada Miejska nie przekroczyła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z.

Na marginesie należy wskazać, że skarżący ochrony swoich interesów mogą poszukiwać na gruncie innych przepisów prawa (art. 144 k.c., art. 415 k.c.), czy też poprzez zwrócenie sią do zarządcy drogi o zmianę lokalizacji przystanku komunikacyjnego z uwagi na istniejące – w ich ocenie - zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowane usytuowaniem przystanku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargi jako bezzasadne oddalił.