I OSK 801/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-07-06	
Data wpływu	2018-02-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Górska
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 648/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 42, art. 43, art. 44; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 188 i art. 151w zw. z art. 182 par. 2 i 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 648/17 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 648/17, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

T. G. w dniu 17 maja 2016 r. wniosła o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup żyrandoli, kolorowych farb do malowania ścian oraz papieru i długopisów.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił przyznania w/w specjalnego zasiłku celowego.

T. G. złożyła odwołanie od powyższej decyzji w dniu 13 września 2016 r. (data złożenia w siedzibie organu).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] została doręczona T. G. dniu 9 sierpnia 2016 r. w trybie doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 k.p.a. Organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania przez T. G. upłynął w dniu 23 sierpnia 2016 r., zatem odwołanie wniesione w dniu 13 września 2016 r. należało uznać jako dokonane z uchybieniem terminu.

Na powyższe postanowienie T. G. niosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca wskazała, że organ dokonał fikcyjnego doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. w trybie art. 44 k.p.a., bez rozważenia doręczenia jej korespondencji na podstawie art. 42 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że wnosiła o doręczanie jej korespondencji w siedzibie organu.

Pełnomocnik skarżącej z urzędu w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r. wskazał dodatkowo, że zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, które są podyktowane wadliwym zastosowaniem norm procesowych art. 44 § 4 k.p.a. Zaznaczył, że organowi wiadomym było, że skarżąca nie ma dostępu do skrzynki pocztowej w miejscu zamieszkania, gdyż nie stać jej na zakup kluczyka do niej. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że prośby skarżącej o doręczanie jej pism osobiście zostały zignorowane przez urzędników i przesyłkę nadano pocztą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zaznaczył, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło zgodnie z adresem zamieszkania skarżącej, a zawiadomienie o przesyłce zostało prawidłowo pozostawione w skrzynce pocztowej adresatki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] 2017 r.

W ocenie Sądu organ nie rozważył możliwości doręczania pism skarżącej w siedzibie organu pomimo jej wielokrotnych wniosków i nie ocenił, czy będzie to efektywne i nie przysporzy trudności w doręczaniu pism skarżącej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił powodów nieuwzględnienia żądania skarżącej o doręczanie korespondencji w trybie art. 42 § 2 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

• art. 42 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię wskutek przyjęcia, że wskazany przez stronę postępowania sposób doręczania korespondencji w postępowaniu (decyzji administracyjnej) powinien być wiążący dla organu, podczas gdy taki sposób doręczania korespondencji jest jedynie uprawnieniem organu, a podstawowym i mającym pierwszeństwo trybem doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, jest kierowanie korespondencji na adres zamieszkania strony;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez przyjęcie, że naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy było zaniechanie przez organ odwoławczy rozważenia możliwości doręczenia pism skarżącej w siedzibie organu I instancji;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd istotnego wpływu zarzucanego organowi uchybienia na wynik sprawy, brak wskazań co do dalszego postępowania, jak również brak zajęcia przez Sąd stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego postanowienia, tj. kwestii, czy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] 2016 r. została skarżącej skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. i w związku z tym odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle regulacji zawartej w art. 42 § 1 k.p.a., najwłaściwszymi i jednocześnie podstawowymi miejscami doręczeń pism osobom fizycznym jest mieszkanie adresata lub miejsce jego pracy. W ocenie Kolegium ustalona w tym przepisie kolejność nie jest pozbawiona znaczenia prawnego. Jej przestrzeganie, z jednej strony, chroni adresata przed przypadkowością i uciążliwością doręczenia, a z drugiej – zmusza go do znoszenia wykonywanych przez organ czynności doręczenia. Wskazano, że z treści art. 42 k.p.a. nie wynika wprawdzie, by adresat nie mógł z własnej woli zgodzić się na przyjęcie pisma w trybie dodatkowym, tzn. w okolicznościach wymienionych w § 2 i 3, jednakże trudno czynić organowi zarzut, że skorzystał z możliwości dokonania doręczenia decyzji w trybie zwykłym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie sposób przyjąć, aby powyższe uprawnienie organu stwarzało jednocześnie obowiązek takiego sposobu doręczania korespondencji, w każdym przypadku, gdy strona postępowania zgłosi takie żądanie. Gdyby bowiem przyjąć powyższe stanowisko, niejednokrotnie decyzje nie byłyby przez strony odbierane (zwłaszcza w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia), co uniemożliwiłoby wejście ich do obrotu prawnego. Nie wiadomo również, w jaki sposób strony miałyby być powiadamiane o odbiorze rozstrzygnięć w siedzibie organu.

Wskazano też, że w zaskarżonym wyroku nie ma wskazań do dalszego postępowania. W ocenie Kolegium materiał dowodowy zgromadzony przez organ odwoławczy był wystarczający do rozpatrzenia odwołania T. G., a Sąd I instancji, zarzucając organowi naruszenie art. 7,77, 80 i 107 § 3 k.p.a., uchylił się od oceny stanowiska organu w kwestii skuteczności doręczenia T. G. decyzji oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. G. wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Stosownie zaś do art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast w myśl art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie do § 2, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

Zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Natomiast § 4 stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Z brzmienia zacytowanego powyżej art. 42 k.p.a. wynika, że ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Uznać zatem należy, że wybór sposobu doręczenia należy co do zasady do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa, przy czym kierując się wytycznymi art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. organy powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne. Przy doręczaniu pism osobom fizycznym zasadą jednak jest, wynikająca z art. 42 § 1 k.p.a. powinność doręczania pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Rozwiązanie uregulowane w art. 42 § 2 i 3 k.p.a. stanowi tryb dodatkowy. Co do zasady z treści art. 42 k.p.a. nie wynika, aby adresat nie mógł z własnej woli zgodzić się na przyjęcie pisma w trybie dodatkowym, tj. w okolicznościach wymienionych w § 2 lub 3. Jednocześnie nie można przyjąć, że takie uprawnienie stwarza obowiązek doręczania korespondencji w ten sposób w każdym przypadku, gdy strona zgłosi tego rodzaju żądanie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie można zatem organowi czynić zarzutu naruszenia art. 42 § 2 k.p.a., jak uczynił to Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie – wobec jej okoliczności, a także wobec okoliczności znanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, z uwagi na licznie prowadzone przez T. G. postępowania administracyjne i sądowadministracyjne – należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że doręczenie zastępcze decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r. w trybie art. 44 k.p.a. zostało dokonane skutecznie w dniu 9 sierpnia 2016 r. Tym samym odwołanie wniesione od tej decyzji w dniu 13 września 2016 r. zostało dokonane z uchybieniem terminu. Ten bowiem upływał w dniu 23 sierpnia 2016 r.

Wskazać należy, że z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo, iż kwestia przyznania T. G. zasiłków na zakupy związane ze skrzynką pocztową, była już przedmiotem rozważań zarówno organów administracji, Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w wyroku z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 712/17 Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z organami administracyjnymi orzekającymi w sprawie oraz Sądem I instancji, że nie było podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego na zakup m. in. skrzynki pocztowej, gdyż dysponuje ona własnym dochodem, którego wysokość blisko dwukrotnie przekracza kryterium dochodowe, zatem wydatek ten może pokryć z własnych środków. Podkreślono także, iż nie wyrażając zgody na dokonanie oględzin całego mieszkania, T. G. konsekwentnie uniemożliwia pracownikowi socjalnemu dokonania ustaleń faktycznych niezbędnych dla przyznania jej specjalnego zasiłku celowego.

Także w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., I OSK 1177/17 Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w sprawie przez organy i Sąd I instancji, że nie było podstaw do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego m. in. na zakup zamka do skrzynki pocztowej. Tu Sąd również zwrócił uwagę na okoliczność, że uniemożliwiając pracownikom socjalnym dokonanie oględzin całego mieszkania, T. G. złamała obowiązek współdziałania wynikający z art. 4 u.p.s., co – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy – może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Wskazano ponadto że skarżąca, posiadając własny stały miesięczny dochód (renta z ZUS oraz dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny) miała możliwość zabezpieczenia zgłaszanej potrzeby bytowej w ramach posiadanych własnych środków finansowych.

Wobec tego należy stwierdzić, że T. G. powinna mieć świadomość, iż wydatki związane ze skrzynką pocztową i dostępem do niej powinna pokryć z własnych środków, a dbając należycie o własne interesy winna była to uczynić niezwłocznie, tak, aby korespondencja kierowana do niej mogła być sprawnie doręczana zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu – w związku z licznymi postępowaniami T. G. – że jest ona osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie. Doskonale zatem jest jej znana procedura doręczania pism i tryb odwoławczy, z którego – jak wynika z akt – systematycznie korzysta. Decyzja organu I instancji została skierowana zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. Jak już wyżej wspomniano, ze względu na okoliczności niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku uczynić zadość żądaniu T. G. i doręczać jej korespondencji w sposób wskazany w art. 42 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – jej żądanie w tym zakresie jest wyrażone bardzo enigmatycznie, i niejednoznacznie.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo (akta administracyjne spraw T. G. zawisłych obecnie przed NSA), że T. G. w składanych do organu pismach oświadcza, iż bywa w organie kilka razy w tygodniu, co oznacza, że mogła zasięgnąć informacji na temat decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Logika i doświadczenie życiowe wskazuje, że tak właśnie zrobiła, na co wskazuje okoliczność, że złożyła odwołanie od w/w decyzji organu I instancji podając jej numer. Przypomnieć w tym miejscu natomiast należy, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 § 4 k.p.a., czyli przez pozostawienie w aktach sprawy. Wobec tego uznać należy, że przyjęta przez organ i Sąd I instancji data doręczenia zastępczego przedmiotowej decyzji jest najkorzystniejszą dla strony datą, od której należy liczyć termin do wniesienia odwołania.

Wobec powyższego oraz w okolicznościach niniejszej sprawy uznać zatem należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Niezasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że organ błędnie zastosował instytucję doręczenia zastępczego. To zaś oznacza, że doręczenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2016r. zostało dokonane skutecznie, zatem odwołanie od tej decyzji zostało złożone po terminie. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo zastosowało art. 134 k.p.a. stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od T. G. na rzecz organu kosztów postępowania.