I OSK 1096/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-10	
Data wpływu	2016-05-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Bogucka /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak	
Symbol z opisem	6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 755/15	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 188, art. 203 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687; art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 755/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2015 r., II SA/Wa 755/15 oddalił skargę A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 88 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zatem, pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego przez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa powiązane są ze sobą jednak przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Należy jednocześnie wskazać, że w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 cyt. ustawy zostały wyliczone przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Zgodnie natomiast z art. 95 ust. 1 pkt 4 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Analiza powołanych przepisów wskazuje, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy, będąca zastępczą formą niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji. Uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być bowiem interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 cyt. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że protokołem z 30 kwietnia 2014 r. nastąpiło wydanie A. K. i jego żonie mieszkania o powierzchni zgodnej z normami zaludnienia. Następnie skarżący wraz z żoną (na zasadzie majątkowej małżeńskiej wspólności ustawowej) aktem notarialnym z [...] lipca 2014 r. (Repertorium A nr [...]) nabył lokal mieszkalny nr [...] przy ul. S. [...] w L., składający się z 3 pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki o powierzchni użytkowej 61,85 m2. Z treści tego dokumentu wynika, że na skarżącego oraz jego żonę przechodzą wszelkie korzyści i ciężary związane z przedmiotem umowy z dniem podpisania aktu notarialnego.

W sytuacji, gdy posiadany przez funkcjonariusza ułamkowy udział we współwłasności lokalu, odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia uznaje się, że jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone (vide: wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 795/08, wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r. I OSK 629/07). Drogą analogii należy uznać, że także w przypadku nabycia przez funkcjonariusza lokalu spełniającego kryterium norm zaludnienia, jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone

W dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej (1 sierpnia 2014 r.), skarżący był już właścicielem lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu 2 normom zaludnienia, a zatem skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Policjant posiadał bowiem w miejscowości w której pełni służbę, lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym mu normom zaludnienia, a tym samym nie spełniał warunków do przyznania mu pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

Na tle podobnej regulacji jak w ustawie o Policji zawartej w ustawie z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów z 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, w uzasadnieniu której podkreślił, że pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby. Pomocy tej nie można też utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem szczególnym. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być zatem rozszerzająca. Zaznaczył jednocześnie, że pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek funkcjonariusza. Dopiero zatem po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Natomiast kwestia czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna zatem uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania.

Podobne stanowisko NSA wyraził w wyroku z 13 lipca 2010 r., I OSK 222/10, który wydany został na tle regulacji zawartej ustawie o Policji. Skoro skarżący występując z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej był już w posiadaniu lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, a zatem miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie było podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez odstąpienie od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, bo Sąd I instancji uchybiając powołanym przepisom przyjął jak za własne ustalenia poczynione przez organy Policji, pomijając okoliczność, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pomocy na zakup lokalu mieszkalnego skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż zakupiony lokal mieszkalny nie nadawał się do zamieszkania; a także naruszenie prawa materialnego, tj.:

2. art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową uniemożliwia przyznanie mu pomocy finansowej na lokal mieszkalny, podczas gdy dla oceny uprawnienia do tej pomocy finansowej istotne znaczenie ma w pierwszej kolejności, czy takie prawo przysługiwało mu w dacie uzyskania statusu policjanta w służbie stałej tzn., czy w tej dacie miał on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby, czy posiadał lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej; ponadto art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie uzależnia prawa do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego od daty wystąpienia z wnioskiem o jej przyznanie, wskazując jako negatywną przesłankę jej uzyskania jedynie podpisanie aktu notarialnego;

3. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. Nr 864, ze zm.) przez brak zastosowania tego przepisu i uznanie, że fakt posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową uniemożliwia przyznanie mu tej pomocy, podczas gdy wymienione rozporządzenie w § 3 ust. 2 pkt 2 wskazuje, że do wniosku o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dołącza się wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu sporządzoną w formie aktu notarialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w toku prowadzonego przed organami policji postępowania dowodowego wielokrotnie podkreślał, że przejął w posiadanie mieszkanie w stanie tzw. developerskim, wymagającym poniesienia znaczących nakładów na jego zaadoptowanie do celów mieszkaniowych. Ponieważ prace wykończeniowe prowadzone były przez samego skarżącego i jego kuzyna w miarę posiadanych środków finansowych, doprowadzenie lokalu mieszkalnego do stanu nadającego się do zamieszkania nastąpiło dopiero w listopadzie 2014 r., a więc po przeszło trzech miesiącach od złożenia wniosku o uzyskanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Zatem błędne ustalenie stanu faktycznego w skarżonym wyroku, skutkowało podjęciem wadliwego wyroku, bo skarżący w dacie złożenia wniosku nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył również art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową uniemożliwia przyznanie mu pomocy finansowej na lokal mieszkalny. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie uzależnia prawa do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego od daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie tej pomocy, wskazując jako negatywną przesłankę uzyskania tej pomocy jedynie otrzymanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast art. 95 ust. 1 ustawy wskazuje, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.

A contrario, policjantowi, któremu nie przydzielono lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, o czym stanowi wprost dyspozycja art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Ustawodawca nie uzależnił prawa do tej pomocy finansowej od granicy czasowej, do której policjant w służbie stałej może wystąpić z takim wnioskiem. Nie można dokonywać nadinterpretacji przepisu ustawy w ten sposób, że o taką pomoc policjant może wystąpić wyłącznie przed nabyciem lokalu mieszkalnego, gdyż nie wynika to z treści tego przepisu. Istotne znaczenie ma fakt, czy takie prawo przysługiwało policjantowi w dacie uzyskania statusu policjanta w służbie stałej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, a tym samym ma prawo ubiegać się o udzielenie tej pomocy już po nabyciu lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę (w miejscowości pobliskiej).

Na szczególną uwagę w przedmiotowej sprawie zasługuje stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w wyroku z 5 marca 2014 r., II PK 141/13, gdzie Sąd ten podniósł, że "dla oceny, czy funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 171 pkt 2 ustawy z 2010 r. o Służbie Więziennej, istotne znaczenie ma w pierwszej kolejności, czy takie prawo przysługuje mu w dacie uzyskania statusu funkcjonariusza Służby Więziennej w służbie stałej, tj. czy w tej dacie ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby". Powyższy wyrok dotyczy co prawda funkcjonariusza Służby Więziennej, ale Sąd Najwyższy wskazał, że "w polskim systemie prawnym uprawnienia funkcjonariuszy do pomocy mieszkaniowej przewidują regulacje prawne dotyczące różnych służb" (Policji, Straży Pożarnej, ABW i innych). Sąd ten uznał również, że takie regulacje mają na celu "w przypadku każdej z tych służb, podobnie jak w przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej, zapewnienie prawidłowego pełnienia służby, poprzez umożliwienie funkcjonariuszowi zamieszkania w miejscowości, w której na stałe pełni służbę lub miejscowości pobliskiej i ten właśnie cel jest uwzględniany w dokonywanej przez sądy administracyjne wykładni przepisów dotyczących uprawnień do pomocy mieszkaniowej także funkcjonariuszy służb innych niż Służba Więzienna, nakazujących uwzględniać sytuację mieszkaniową ubiegających się o pomoc mieszkaniową funkcjonariuszy na dzień nabycia prawa do lokalu a nawet na dzień wstąpienia do służby stałej".

W oparciu o powyższe przepisy, skarżący pozostając funkcjonariuszem policji w służbie stałej od 27 grudnia 2008 r. i pełniąc służbę w Centrum Szkolenia Policji w L., nie posiadając wcześniej w tej miejscowości oraz w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 o Policji, nabył [...] lipca 2014 r. lokal mieszkalny w miejscowości w której pełni służbę, tj. w L. We wskazanym wyroku, Sąd Najwyższy podnosi, że "pomoc finansowa jest świadczeniem, którego przyznanie następuje na wniosek funkcjonariusza, dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu Najwyższego, że jako miarodajny dla oceny, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki przyznania prawa do lokalu mieszkalnego, a zatem czy zrealizowany został warunek przyznania pomocy mieszkaniowej, o jakim mowa w art. 184 ust. 1 w związku z art. 187 ustawy, należy uznać moment złożenia wniosku". Dokonana ocena przez Sąd Najwyższy znajduje potwierdzenie we wcześniejszym wyroku NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 81/11, w którym wskazano, że "nie może być zaakceptowane stanowisko, zgodnie z którym skoro funkcjonariusz zgłaszając wniosek o przyznanie pomocy finansowej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ponieważ zakupił już odpowiedni lokal, to nie spełniał kryteriów do przyznania mu pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego." Odmienna interpretacja "ograniczałaby w nieuzasadniony sposób prawa funkcjonariusza do zaspokojenia jego słusznych praw mieszkaniowych." (Por. wyrok SN - EPK 141/13).

Przepisy ustawy o Policji nie ograniczają funkcjonariuszy do złożenia wniosku jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego. Świadczy o tym § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r., stanowiący, że komplet dokumentów załączanych do wniosku powinien w szczególności zawierać "umowę kupna lokalu sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną", a tą pierwszą, jak wiadomo można dopiero dołączyć po nabyciu mieszkania.

Cytowany szeroko wyrok Sądu Najwyższego to nie jedyny przykład braku zgody w sądownictwie administracyjnym na zawężanie interpretacji użytego w przepisach sformułowania "na uzyskanie lokalu". Na niedopuszczalność zawężającej interpretacji użytego przez ustawodawcę pojęcia "na uzyskanie lokalu" wskazywano m.in. również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2007 r., I OSK 874/06, z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1833/07, czy WSA w Warszawie z 9 stycznia 2007 r., II SA/Wa 1405/06.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie odnosił się do przepisów policyjnych w dotyczącym przedmiotowej sprawy zakresie: w wyroku z 18 listopada 1998 r., I SA 743/98, NSA orzekł, że "określenie pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji) jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. (...) "warunki lokalowe, o jakich stanowi przepis § 1 ust. 2 zarządzenia oceniać należy według stanu przed zakupieniem mieszkania, a odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta". Takie stanowisko zostało również podzielone w wyroku NSA z 18 listopada 1998 r., I SA 749/98, a dodatkowo w wyroku z 3 grudnia 1998 r., I SA 535/98, gdzie ten sam Sąd wskazał, że "nie można się pogodzić ze stanowiskiem, że żądanie pomocy finansowej przez skarżącego jest spóźnione, skoro wystąpił z nim już po nabyciu nieruchomości, ani bowiem ustawa o Policji, ani wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów – M.P. nr 76, poz. 709 (obecnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów) nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem ani też, że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu oraz w § 3, że pomoc finansową przyznaje się na podstawie wniosku policjanta, do którego należy m.in. dołączyć umowę kupna lokalu bądź domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów przez brak zastosowania i uznanie, że fakt posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową uniemożliwia przyznanie mu tej pomocy finansowej, podczas gdy wymienione rozporządzenie w § 3 ust. 2 pkt 2 wskazuje, że do wniosku o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dołącza się wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu sporządzoną w formie aktu notarialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Po pierwsze, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że nabyte przez skarżącego mieszkanie było w tzw. stanie deweloperskim, a więc nie nadającym się do zamieszkania. Tym samym nie można było uznać, że skarżący posiadał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Ponadto, posiadanie mieszkania w stanie deweloperskim oznacza, że wymaga ono poniesienia określonych nakładów finansowych w celu jego wykończenia i wyposażenia w urządzenia niezbędne do korzystania z niego w celu, dla którego zostało nabyte. Tym samym, udzielenie pomocy finansowej na wykończenie mieszkania nabytego w stanie deweloperskim mieści się w pojęciu "pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego", którym posłużono się w art. 94 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Po drugie, treść art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie daje podstaw do przyjęcia wykładni, że fakt nabycia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego już po rozpoczęciu służby, ale przed dniem złożenia wniosku o pomoc finansową uniemożliwia przyznanie mu pomocy finansowej na lokal mieszkalny. Interpretacja ta nie znajduje bowiem potwierdzenia na gruncie wykładni systemowej. Dokonując interpretacji wskazanych przepisów nie można wszak pominąć unormowania zawartego w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów zgodnie z którym, do wniosku o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dołącza się wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną.

Dokonując wykładni przepisów prawa warto jednak pamiętać, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)". Tym bardziej należy o tym pamiętać, kiedy dokonuje się interpretacji przepisów, które – jak to ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie są do końca jednoznaczne.

Jak bowiem słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe – konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208).

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że obowiązujące policjantów przepisy, nie określają terminu (czasu), w jakim powinien zostać złożony wniosek o pomoc finansową określoną w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zauważył to już WSA w Poznaniu w wyroku z 12 października 2011 r., II SA/Po 628/11 (LEX nr 984802), w którym podkreślił, "że obowiązujące przepisy nie określają czasu, w jakim funkcjonariusz powinien złożyć wniosek o pomoc finansową przewidzianą w art. 184 ust. 1 ustawy, a zatem może go złożyć także po nabyciu lokalu, co nie wyklucza nabycia przez niego prawa do przysługującej mu pomocy finansowej."

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.