Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 24 października 2022 r. nr SKO.II.41/1147/PW/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 24 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji Wójta Gminy Krasnystaw z 19 sierpnia 2022 r. umarzającej postępowanie dotyczące ustalenia, czy zastoisko wodne na działkach numer [...] i [...], obręb W. powoduje lub może spowodować zmianę stosunków wodnych na działce nr [...], obręb W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z 11 kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krasnymstawie przekazał do Wójta Gminy Krasnystaw wniosek E.W (dalej: "skarżąca") o wstrzymanie robót budowlanych realizowanych przez M. w T. (dalej: "inwestor") w części dotyczącej robót mogących spowodować zmianę stosunków wodnych. We wniosku tym spółka podniosła, że na działce inwestora obok nowo wznoszonych silosów na zboże gromadzi się woda, która może przesiąkać pod gruntem lub przedostawać się na jej teren, zagrażając posadowionym tam budynkom. Nadto dodała, że stan ten sugeruje, że mogły zostać naruszone struktury warstw wodonośnych, będące przyczyną niekontrolowanego przemieszczania się wód podziemnych, które to będzie potęgować się wraz z postępami inwestycji stwarzając zagrożenie zarówno dla gruntów skarżącej jak i samego inwestora.

Decyzją z 19 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Krasnystaw umorzył postępowania dotyczące ustalenia, czy zastoisko wodne na działkach numer [...] i [...] obręb W. powoduje lub może spowodować zmianę stosunków wodnych na działce nr [...] obręb W., należącej do skarżącej.

W jej uzasadnieniu organ powołał się na sporządzoną w toku postępowania opinię biegłego na temat przyczyn powstania zastoiska wodnego oraz ustalenia czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych, która - jak podniósł - jednoznacznie wskazała, że na analizowanym obszarze nie doszło do zmiany kierunku ani natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych ze szkoda dla gruntów sąsiednich, tj. okoliczności określonej w art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, ze zm.; dalej jako: P.w.).

Od opisanej wyżej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy wody opadowe z terenu inwestora mogą zalewać teren istniejących już magazynów zbożowych posadowionych na działce skarżącej ze względu na brak instalacji do odprowadzania wód opadowych z obszaru, który przed rozpoczęciem inwestycji stanowił teren niezabudowany, a w czasie realizacji inwestycji i po jej zakończeniu wody te będą spływały w kierunku terenu magazynów skarżącej. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w., poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz wadliwe przyjęcie, iż realizowana inwestycja nie stwarza zagrożenia przepływu wód opadowych i roztopowych na nieruchomości skarżącej, która obawia się, że wobec braku zaprojektowania dla inwestycji instalacji odwodnieniowej woda roztopowa i opadowa będzie spływać na jej teren. Jak podniosła, przed rozpoczęciem inwestycji obszar był niezabudowany, który na całej powierzchni mógł te wody absorbować, część wód opadowych i roztopowych odpływała do dzikiej kopalni piachu. Po zakończeniu inwestycji część wód z obszaru zabudowanego będzie znacząco większa i wody te będą musiały gdzieś odpływać. W jej ocenie organ powinien już na tym etapie rozważyć przyszłe naruszenie stosunków wodnych spowodowane realizacją inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie przywołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu wskazało, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie ustalenia nie budzą wątpliwości. Słuszne zatem jest stanowisko, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 234 P.w. Postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis zmierza do ustalenia, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tym samym potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy. Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości.

Dalej wskazało, że z treści opinii hydrologicznej wynika, że działka skarżącej jest położona w odległości około 20 metrów od wyrobiska piasku i położona jest o około 70 cm wyżej od działki inwestora. Nie ma więc możliwości, aby woda opadowa spływała z wyrobiska i przelewała się na działkę stanowiącą własność skarżącej. Również zarzut, że woda może przesiąkać pod gruntem lub przedostawać się na teren skarżącej zagrażając budynkom, nie może się spełnić. Dalej biegły stwierdził, że z analizy stanu faktycznego wynika, iż nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W opinii biegłego właściciel terenu nie dokonał zmiany kierunku ani natężenia odpływu wód, gdyż wody te występują sporadycznie w czasie intensywnych opadów i nigdzie nie odpływają zalegając w zagłębieniu po wydobytym piasku na terenie inwestora, aż do wyparowania bądź wsiąknięcia w grunt.

Zdaniem Kolegium, podniesione w odwołaniu zarzuty w zasadzie dotyczą obawy, że wody opadowe, czy też roztopowe po zakończeniu inwestycji mogą w przyszłości być odprowadzane na działkę stanowiącą własność skarżącej. Jednak sama obawa o przyszły stan wód nie może być podstawą do uznania, że doszło do zmiany kierunku lub natężenia spływu wód ze szkodą dla jej działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium skarżąca, zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, czy wody opadowe z terenów sąsiadujących z nieruchomościami skarżącej, na których posadowione są funkcjonujące już magazyny zbożowe, mogą zalewać teren tych magazynów ze względu na brak instalacji do odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji, który przed rozpoczęciem budowy był niezabudowany;

2. art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w., poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz wadliwe przyjęcie, iż realizowana inwestycja nie stwarza zagrożenia przepływu wód opadowych i roztopowych na nieruchomości skarżącej.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy Krasnystaw i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreśliła, że w postępowaniu została wywołana opinia biegłego hydrologa, która nie może jednak być uznana za wystarczającą dla oceny tego, czy wobec brak instalacji odwodnieniowej zbierającej i odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z terenu wznoszonych obecnie magazynów zbożowych, wody te nie będą przepływały na teren nieruchomością skarżącej.

Jej zdaniem, opiniującemu, a za nim organom uszło uwadze, że skoro wznoszone obecnie magazyny zbożowe o powierzchni składowej 75.000 ton nie będą posiadały osobnej instalacji odwodnieniowej, to konsekwencją tego będzie przedostawanie się wody na grunty sąsiednie. Po zakończeniu inwestycji część wód z obszaru zabudowanego będzie znacząco większa i wody te będą musiały gdzieś odpływać. To dlatego właśnie już na obecnym etapie postępowania organ powinien ustalać wynikający z takiej konstatacji potencjalnie możliwy wzrost wód opadowych i roztopowych i wskazać, czy wody opadowe i roztopowe z zabudowywanego terenu sąsiedniego nie będą naruszać dotychczasowych stosunków wodnych i nie będą oddziaływać negatywnie na obszar nieruchomości sąsiednich, należących do skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

O oddalenie skargi wniósł także inwestor.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu skutkującym uchylenie zaskarżonych decyzji, w szczególności zaś art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stan faktyczny tej sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, a sporne w sprawie okoliczności zmiany stosunków wodnych w terenie zostały w sposób wszechstronny zbadane i wyjaśnione. Co istotne ustalenia te zostały oparte na opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych, kluczowym dowodzie na okoliczność zmiany stosunków wodnych w terenie.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że zakres przeprowadzonego w tej sprawie postępowania na relewantne prawnie okoliczności wynikające z art. 234 ust. 1 i ust. 3 P.w., jest prawidłowy i pozwala na subsumpcję tego przepisu w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Wszystkie zgromadzone w sprawie dowody oceniane oddzielnie, jak i w korelacji z innymi dowodami dają spójny obraz sprawy, a mianowicie, że na analizowanym obszarze nie doszło do zmiany kierunku ani natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych ze szkoda dla gruntów sąsiednich należących do skarżącej, co oznacza, iż brak było podstaw do zastosowania art. 234 ust. 3 P.w.

Zgodnie z tym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

W kontekście stanowiska skarżącej, koniecznym jest podkreślenie, że wykładnia tego przepisu, dokonana przez orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśla konieczność wystąpienia realnej, a nie hipotetycznej (tj. kiedyś, w przyszłości) szkody. W tym zakresie konieczne jest przybliżenie wypowiedzi judykatury w tej kwestii. I tak WSA w Poznaniu wskazał: "Zastosowanie art. 234 ust. 3 P.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy (wyrok z 11 sierpnia 2022 r., III SA/Po 201/22). Potwierdza to jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5094/21, który wskazał: "Sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a skutkiem". Stosując się do tego wskazania, WSA w Kielcach w wyroku z 21 lutego 2022 r., II SA/Ke 785/21, podniósł: "Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ nałożył obowiązki wynikające z przepisu art. 234 ust. 3 p.w., bowiem potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy".

Stanowczo podkreśla się w orzecznictwie, że szkodliwa zmiana na gruncie musi być realna. Tak wskazał NSA w wyroku z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 1002/20: "Dla zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. konieczne jest jedynie ustalenie, czy zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Nie chodzi przy tym o oddziaływanie hipotetyczne ale o rzeczywiste" (identycznie NSA w wyroku z 9 lipca 2021 r., III OSK 530/21). WSA w Białymstoku podkreśla stanowczo tę okoliczność: "Brak szkody determinuje rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż sytuacja nieustalenia zaistnienia szkody nie może stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 234 ust. 3 P.w.". Trzeba jeszcze przytoczyć w tym względzie wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1729/19: "Postępowanie w przedmiocie zmiany przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i ustalenie, że zmiana ta nastąpiła w wyniku działania oznaczonej osoby jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy owe szkodliwe zmiany już wystąpiły. Innymi słowy, działanie, w wyniku którego powstaje naruszenie stosunków wodnych musi być dokonane, a nie hipotetyczne. W trybie art. 234 ust. 1 pkt 1 i 3 p.w. nie ustala się natomiast przyszłego, hipotetycznego naruszenia stosunków wodnych", czego właśnie domaga się skarżąca.

W sprawie bezspornym natomiast jest, że nie zaistniała dotychczas jakakolwiek realna szkoda po stronie skarżącej. W tej sytuacji prawidłowo organy odmówiły wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego czy wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu wody na gruncie oraz nie wystąpiła jakakolwiek szkoda. Okoliczności w tym zakresie są bezsporne i jednoznaczne.

Stąd zupełnie nietrafny jest zarzut dotyczący zakresu opinii, która nie odnosi się i nie ustala potencjalnej możliwości zalewania nieruchomości skarżącej w przyszłości. Jak już wskazano okoliczność ta jest bowiem irrelewantna z punktu widzenia treści art. 234 ust. 1 i 3 P.w.

Ubocznie i już tylko dla porządku należy wyjaśnić, że w przypadku, gdy żadna szkoda nie wystąpiła - co jest w stanie często samodzielnie ustalić organ - to brak jest podstaw do przeprowadzania opinii biegłego. W szczególności w świetle aktualnej wykładni, taka opinia nie powinna być prowadzona na okoliczność istnienia prawdopodobieństwa wystąpienia takich szkód w przyszłości.

Podsumowując, podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych nie ma charakteru zabezpieczającego przed ewentualnym naruszeniem stosunków wodnych w przyszłości. W trybie art. 234 ust. 1 i 3 P.w. nie ustala się przyszłego, hipotetycznego naruszenia stosunków wodnych. Wydanie decyzji w oparciu o ten przepis jest bowiem uzależnione od rzeczywistego wystąpienia naruszenia stanu wody na gruncie skutkującego szkodą dla gruntu sąsiedniego. Natomiast skarżąca jednoznacznie wskazuje, że naruszenie stosunków wodnych w jej ocenie dopiero wystąpi i obawiając się wynikłej z tego szkody postanowiła zapobiec zaistnieniu tego stanu poprzez uzyskanie stosownej decyzji w trybie art. 234 P.w. Z podniesionych wyżej przyczyn stanowisko to nie zasługiwało jednak na uwzględnienie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Powołane wyżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.