Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 roku sprawy ze skargi I. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego I. Ż. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm., dalej jako u.d.i.p.), Burmistrz G. po rozpatrzeniu wniosków I.Ż. odmówił udzielenia informacji publicznej dotyczącej udostępnienia kopii umowy zlecenia zawartej przez Urząd Miejski w G. z W.D., udostępnienia kopii wszystkich rachunków z 2008 r. i 2009 r. wystawionych przez zleceniobiorcę oraz interpretacji niektórych postanowień powyższej umowy. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że uwzględniając wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 17 kwietnia 2009 r. przesłano pocztą elektroniczną powyższą umowę utajniając adres zamieszkania zleceniobiorcy i ustaloną wysokość miesięcznego wynagrodzenia. W dniu 18 kwietnia 2009 r. wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie kopii tej umowy bez usuwania jakichkolwiek informacji oraz o udostępnienie kopii rachunków wystawionych w 2008 r. i 2009 r. przez zleceniobiorcę oraz wniósł o wyjaśnienie niektórych zapisów umowy i wskazanie, które informacje zamieszczone w Biuletynie Urzędu Miejskiego z ostatnich 15 miesięcy nie były przygotowane przez zleceniobiorcę. Organ pierwszej instancji stwierdził, że umowa zlecenia została zawarta na podstawie przepisów prawa cywilnego z osobą nie prowadzącą działalności gospodarczej i nie stosowano do tej umowy przepisów Prawa zamówień publicznych. Zleceniobiorca nie wyraził zgody na udostępnienie treści umowy osobom trzecim, wobec czego udostępniono wnioskodawcy umowę bez adresu i wynagrodzenia zleceniobiorcy. Zdaniem Burmistrza obowiązek udzielania informacji o działalności organów publicznych nie oznacza obowiązku udostępniania treści umów cywilnoprawnych. Nie jest możliwe również udostępnienie kopii rachunków wystawianych przez osobę fizyczną nie prowadzącą działalności gospodarczej. Ponadto Burmistrz stwierdził, że na zasadach określonych w u.d.i.p. nie można żądać dokonania przez organ, będący stroną umowy cywilnoprawnej, oceny wykonania tej umowy, a kwestie objęte wnioskiem nie mają charakteru informacji publicznej.

W złożonym odwołaniu I.Ż. podniósł, że treść spornej umowy została już uprzednio uznana przez organ pierwszej instancji za informację publiczną, natomiast w kwestionowanej decyzji Burmistrz wywodzi, że umowa nie ma takiego charakteru. Zarzucił, że w tej sprawie nie wydano decyzji na podstawie art. 5 u.d.i.p., czym pozbawiono go możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie żądanej informacji. Wywiódł ponadto z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 lit. b i c u.d.i.p., że informacja o wykonaniu umowy zlecenia w zakresie informacyjno - promocyjnym na rzecz organu administracji i rachunki za te usługi stanowią informację publiczną.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w O. w punkcie pierwszym uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy udostępnienia kopii umowy zlecenia zawartej między Gminą Miejską G. a W.D., natomiast w punkcie drugim utrzymało w mocy tę decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia kopii rachunków z lat 2008-2009 wystawionych przez zleceniobiorcę oraz odmowy interpretacji postanowień umowy. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wszelkie informacje dotyczące podmiotów wykonujących szeroko rozumianą działalność publiczną podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p., jeżeli określone działanie dotyczy sfery publicznej. Stwierdziło, że treść umowy zawartej przez Gminę Miejską G. stanowi informację publiczną. Wskazało też, że w wypadku ograniczenia dostępu z uwagi na ochronę prywatności konieczne jest wydanie decyzji ze wskazaniem, że informacja nie może być udostępniona w powodów wymienionych w art. 5 u.d.i.p. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że rachunki wystawiane przez prywatne osoby nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie stanowią szeroko rozumianej działalności publicznej. Wskazał jednocześnie, że informacja o wynagrodzeniu mogłaby zostać udostępniona, gdyby żądanie w tym zakresie zostało sformułowane w sposób odnoszący się do działalności publicznej a nie osoby prywatnej. Kolegium wyjaśniło, że w ramach dostępu do informacji publicznej organy administracji publicznej nie mają obowiązku wyjaśniać treści zawartych umów. Wskazało przy tym, że w przypadku gdy wnioskodawca ma interes prawny w ustaleniu treści umowy lub zrozumieniu jej poszczególnych zapisów, może wnieść powództwo. Zarzucono również, że organ pierwszej instancji nie załatwił w całości wniosku odwołującego się, gdyż nie rozstrzygnął kwestii udostępnienia informacji o ilości zamieszczonych w BIP publikacji przygotowanych przez W.D. w okresie ostatnich 15 miesięcy.

W złożonej skardze I.Ż. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i uznanie, że treść rachunków wystawionych przez osobę prywatną i skierowanych do organu samorządu stanowi informację publiczną, nakazanie udostępnienia tych informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący stwierdził, że treść faktur (rachunków) opłaconych i będących w dyspozycji organu samorządowego są informacją publiczną, wymienioną w art. 6 pkt 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło ponadto, że rachunki nie stanowią informacji publicznej, nawet gdy dłużnikiem jest podmiot publiczny, natomiast samo wynagrodzenie może stanowić taką informację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, gdyż organy obu instancji błędnie uznały, że rachunki wystawione przez zleceniobiorcę za wykonane na rzecz Urzędu Miasta G. czynności nie stanowią informacji publicznej tylko z tego względu, że wystawione zostały przez osobę prywatną.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zawarł przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Przy interpretacji wskazanych przepisów nie można pomijać, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika przede wszystkim z Konstytucji. W art. 61 ust. 1 Konstytucji przewidziano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ust. 2 tego artykułu wskazano zaś, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Przy czym podkreślenia wymaga, że Konstytucja nie zastrzega, że dostęp ten dotyczy wyłącznie dokumentów urzędowych.

Wskazać należy, że ratio legis normy zawartej w art. 61 Konstytucji i w ustawie

o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym

i sprawowania społecznej kontroli. W celu realizacji tej zasady obywatel ma prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo to dotyczy informacji warunkujących świadomy i racjonalny udział obywateli w życiu publicznym, łącznie z podejmowaniem

w tym zakresie decyzji w zakresie realizacji zasady zwierzchnictwa narodu lub ułatwieniem sprawowania społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt IV SAB/Po 14/08, LEX nr 509779 i powołana tam literatura).

Wobec powyższego, skoro informacja publiczna dotyczy spraw publicznych,

w szczególności zaś majątku publicznego i gospodarki finansowej prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego, to wynagrodzenie za wykonane na rzecz tego organu czynności mieści się w definicji informacji publicznej, w szczególności w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z naruszeniem zatem art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmówiono skarżącemu udostępnienia rachunków wystawionych przez zleceniobiorcę.

Fakt, że rachunki wystawione zostały przez podmiot prywatny, wobec czego nie stanowią dokumentów urzędowych, nie oznacza, że dokumenty te nie podlegają przepisom u.d.i.p. Podkreślić należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Wobec tego nie można zawężać tego pojęcia i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Należy bowiem podkreślić, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tak więc organ władzy publicznej może i powinien odmówić dostępu do informacji publicznej tylko wtedy, gdy dotyczy ona wartości ustawowo chronionych.

Nieprawidłowo zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy udostępnienia kopii rachunków z lat 2008 i 2009 wystawionych przez W.D.

Prawidłowe natomiast jest stanowisko Kolegium w kwestii obowiązku Burmistrza Miasta G. udostępnienia kopii umowy zlecenia. W świetle przedstawionych wyżej wyjaśnień nie może budzić wątpliwości, że umowa ta stanowi informację publiczną. Nie ma w stanie faktycznym sprawy znaczenia, że umowy nie zawierano w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655, ze zm.). Wprawdzie art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, jednakże przepis ten kreuje samoistną podstawę prawną jawności umów w sprawach zamówień publicznych i nie wyłącza zastosowania przepisów u.d.i.p. do umów zawieranych przez organy władzy publiczne w innych trybach. Zawarcie umowy zlecenia na wykonanie określonych czynności na rzecz organu samorządu terytorialnego, mimo że nie podlegało przepisom Prawa zamówień publicznych, skutkowało wytworzeniem informacji o charakterze publicznym. Informacja ta ma postać dokumentów: umowy i rachunków związanych wykonaniem tej umowy. Gdyby organ uznał, że udzielenie tej informacji narusza którąś z tajemnic ustawowo chronionych winien odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji z powołaniem się na konkretny przepis dający organowi taką możliwość.

Zasadnie również Kolegium stwierdziło, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają podstawy prawej do skutecznego żądania wykładni zapisów umowy zawartej przez organ samorządu terytorialnego. Interpretacja taka nie mieści się w definicji informacji publicznej. Jednakże stanowisko, że w tej sprawie skarżącemu służy powództwo do sądu powszechnego nie ma oparcia w obowiązujących przepisach.

Należy ponadto zauważyć, że prawidłowo Kolegium wskazało na obowiązek organu pierwszej instancji rozpoznania całości żądania skarżącego, gdyż organ pierwszej instancji nie odniósł się do żądania udostępnienia informacji o ilości publikacji przygotowanych przez W.D. we wskazanym przez skarżącego okresie i zamieszczonych w BIP. Organ pierwszej instancji nie udostępnił tej informacji publicznej, nie podjął też żadnych innych działań zmierzających do załatwienia wniosku w powyższym zakresie.

Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną, stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza również art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej jako K.p.a. Kolegium orzekło bowiem, że uchyla decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy udostępnienia kopii umowy zlecenia zawartej między Gminą Miejską G. a W.D., lecz nie rozstrzygnęło o dalszym postępowaniu organu pierwszej instancji w tym zakresie. Wprawdzie w podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 K.p.a., z czego można wnioskować, że intencją organu odwoławczego było przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji lecz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07, LEX nr 478303). Przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które ogranicza się wyłącznie do uchylenia decyzji (części decyzji) organu pierwszej instancji. Opisana wyżej wadliwość skutkowała koniecznością uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, pomimo że w części była ona prawidłowa.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji uwzględni przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej jako p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.