Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta R. z dnia 22 kwietnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy H. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem, który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 maja 2022 r., Prezydent Miasta R. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy H. w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku Miejskiego Szpitala Zespolonego SP ZOZ w C. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej; tj. Pana M. L.

Prezydent Miasta R. wskazał, że:

- wniosek Miejskiego Szpitala Zespolonego SP ZOZ w C. został przekazany do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. pismem z 21 lutego 2022 r.;

- Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w H. pismem z 1 marca 2022 r. przesłał wniosek według właściwości do Ośrodka Pomocy Społecznej w R.

Z akt sprawy wynika, że Pan M. L.:

- przebywa w Zakładzie Karnym jako skazany od 4 października 2020 r. (koniec kary przypadał na 24 czerwca 2022 r.), przy czym w Zakładzie Karnym w H. przebywał do 17 lutego 2022 r. a następnie w tym dniu został przewieziony do Zakładu Karnego w R.;

- w okresie od 11 lutego 2022 r. do 11 lutego 2022 r. przebywał na leczeniu szpitalnym w oddziale ratunkowym w Miejskim Szpitalu Zespolonym SP ZOZ w C. przy ul. [...].

Zdaniem Prezydenta Miasta R., powołującego się na art. 54 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.; dalej zwanej "ustawa o świadczeniach"), decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy w przedmiotowej sprawie powinien wydać Wójt Gminy H. W ww. wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że "Strona wskazała, iż adresem zamieszkania Pana L. w czasie interwencji w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym była Gmina H., ul. [...]" – adres Zakładu Karnego w H. Jednocześnie dodał, że Pan M. L. nie wskazał żadnego miejsca zamieszkania na terenie Gminy R. ani woli pozostania w R. z zamiarem stałego pobytu po opuszczeniu Zakładu Karnego w R.

W odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy H. (reprezentowany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w H.) wskazał, że Pan M. L. przebywał na terenie Gminy H. czasowo odbywając karę pozbawienia wolności. Nie miał on stałego lub czasowego zameldowania na terenie Gminy H. Ostatnim miejscem stałego zameldowania Pana M. L. jest L., ul. [...] gmina L.1 województwo [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy H. nie może być uwzględniony, ponieważ żaden z tych organów nie jest właściwy do rozpoznania sprawy wskazanej we wniosku.

Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów o właściwość objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 ppsa jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).

Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa M. L. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16 i z 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16).

Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz z dołączonej do niego dokumentacji wynika, że M. L. 11 lutego 2022 r. przebywał w Miejskim Szpitalu Zespolonym SP ZOZ w C. przy ul. [...], gdzie został przewieziony z Zakładu Karnego w H., z którego to Zakładu został następnie przewieziony 17 lutego 2022 r. do Zakładu Karnego w R. Zarówno Zakład Karny w H., Zakład Karny w R. jak i wskazany Szpital nie mogą zostać uznana za miejsce zamieszkania M. L. w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego, ponieważ trudno przyjąć, aby pobyt w zakładzie karnym czy nieplanowana hospitalizacja wskazywały na zamiar M. L. stałego pobytu w tych miejscowościach. W związku z tym, na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania M. L.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 2268), w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 kpa.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "kpa"), właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa, zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa – ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17 i z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 25 kodeksu cywilnego, co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., I OW 100/12). Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, że ostatnim miejscem zamieszkania M. L., potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, była L., ul. [...] gmina L.1 w województwie [...]. Należy zatem uznać, że żaden z organów uczestniczących w sporze nie jest właściwy do rozpoznania wniosku.

Z tego powodu wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy H. musiał zostać oddalony.

Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 151 w związku z art. 15 § 2 ppsa postanowił jak w sentencji.