II SA/Go 656/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-10-11	
Data wpływu	2012-08-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska
Maria Bohdanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 5 ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu "S" Sp. o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wyrokiem Sądu Okręgowego Wydziału arnego z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...] D.W. – członek zarządu Zakładu "S" Spółki z o.o.– została uznana za winną popełnienia przestępstwa z art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006 r. Nr 171, poz. 2225 ze zm.) i art. 286 § 1 kodeksu karnego w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. i w zw. z art. 11 § 2 k.k. oraz przestępstwa z art. 18 § 1 k.k. w zw. z art. 270 § 1 k.k. W opisie czynu zawarto ustalenie, że D.W. popełniła te przestępstwa zajmując wyżej wymienione stanowisko, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w krótkich odstępach czasu. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 9 grudnia 2010 r.

Dnia [...] stycznia 2012 r. pracownicy Starostwa Powiatowego przeprowadzili wobec Zakładu "S" Spółki z o.o. kontrolę w zakresie zgodności wykonywania transportu drogowego z przepisami ustawy i warunkami udzielonej Spółce licencji na wykonywanie transportu drogowego. W toku kontroli ustalono, że D.W., z uwagi na wskazany wyżej wyrok Sądu Okręgowego, figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym. Z uwagi na tę okoliczność, dnia [...] lutego 2012 r. Starostwa wszczął wobec Spółki postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starostwa cofnął wydaną Zakładowi "S" Spółce z o.o. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż osoba zarządzająca przedsiębiorstwem D.W. – członek zarządu Spółki – figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym jako skazana prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstw przeciwko mieniu oraz przeciwko wiarygodności dokumentów. Osoba ta jako członek organu zarządzającego osoby prawnej, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie spełnia wymogu dobrej reputacji, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1a) tej ustawy. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem przedsiębiorcy udziela się licencji na wykonywanie transportu drogowego, jeżeli członkowie organu zarządzającego osoby prawnej spełniają wymogi dobrej reputacji. Wymóg ten nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2a) ustawy licencję cofa się m.in. w przypadku, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Z uwagi na powyższe okoliczności zdaniem organu pierwszej instancji zaistniały przesłanki do cofnięcia licencji.

Od powyższej decyzji Starosty Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. Zdaniem strony licencji udzielono Spółce, uprawnień do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego nie przyznano zatem personalnie członkom organu zarządzającego tego podmiotu gospodarczego. Pomimo tego, iż wymóg dobrej reputacji przestał być spełniany przez D.W. z uwagi na skazanie jej prawomocnym wyrokiem sądu, to nie można mówić, aby w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uznania, iż Zakład "S", któremu przyznano uprawnienia do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, przestał spełniać wymogi dobrej reputacji. Drugi bowiem członek organu zarządzającego Spółką E.W. nadal spełnia wymóg dobrej reputacji, a zatem spełnia również wymagania uprawniające ją do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, m.in. iż członek zarządu Spółki został prawomocnie skazany za przestępstwa wymienione w art. 286 § 1 k.k. oraz art. 270 § 1 k.k. i czyny te mieszczą się w katalogu przestępstw wymienionych w art. 5 ust. 3 pkt 1a) ustawy. Wskutek skazania członka zarządu za wskazane wyżej czyny utrata wymogu dobrej reputacji następuje w stosunku do beneficjenta licencji, jakim w tym przypadku jest spółka prawa handlowego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podało, iż jak wynika z wykładni gramatycznej art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, wymóg niekaralności jako przesłanka dobrej reputacji dotyczy wszystkich członków organu zarządzającego osoby prawnej w tym znaczeniu, że musi go spełniać każdy z członków tego organu. Nie można natomiast podzielić poglądu, w myśl którego utrata dobrej reputacji nastąpi dopiero wobec skazania wszystkich członków zarządu spółki. W przypadku zarządów wieloosobowych omawiana podstawa cofnięcia licencji miałaby bowiem charakter iluzoryczny. Gdyby zdaniem ustawodawcy dla zachowania przez spółkę wymogu dobrej reputacji wystarczającym byłoby spełnienie warunku niekaralności przez przynajmniej jednego członka zarządu, to zapis art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy zostałby sformułowany inaczej – podobnie jak art. 5 ust. 3 pkt 2.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Zakład "S" Spółka z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: naruszenie art. 7, 77 § 2, 80 kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. poprzez nieuwzględnienie dowodów przedstawionych przez stronę, nierozpoznanie wyczerpująco całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego, nieodpowiadającego normom zawartym w przepisach postępowania uzasadnienia do decyzji; błędne przyjęcie, że licencja na wykonywanie transportu drogowego została wydana personalnie członkom zarządu Spółki, podczas gdy została ona przyznana Spółce jako podmiotowi gospodarczemu, a wymóg dobrej reputacji nie odnosi się do indywidualnie określonego członka zarządu, co prowadzi do wniosku, że strona skarżąca nie przestała spełniać tego wymogu i nadal spełnia minimalne wymagania, aby uznano jej dobrą reputację; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 pkt 1a) ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP poprzez błędną językowa wykładnię pojęcia "dobrej reputacji" sprowadzającą się do uznania, iż fakt skazania członka wieloosobowego członka zarządu spółki powoduje automatycznie brak dobrej reputacji całej spółki, podczas gdy wykładnia celowościowo-funkcjonalna prowadzi do wniosku, iż z chwilą wykonania wyroku karnego w stosunku do członka zarządu spółki, wyrok ten nie może powodować dla przedsiębiorstwa żadnych negatywnych skutków, które nie wynikają z treści wyroku, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Z ostrożności procesowej Spółka zarzuciła również naruszenie art. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a i ust 2 w zw. z art. 5 ust. 3 lit a ustawy o transporcie drogowym poprzez przez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne, polegające na uznaniu, że przepisy te w zakresie wymogu dobrej reputacji są jednoznaczne oraz odnośnie spółek osobowych i kapitałowych nie stoją ze sobą w sprzeczności, a także ocenę wymogu dobrej reputacji jedynie w oparciu o znajdującą podstawy w przepisach ustawy tezę zakładającą z góry niewłaściwe utożsamienie skarżącego przedsiębiorstwa jako podmiotu gospodarczego z personalnie wskazanymi członkami zarządu, podczas gdy właściwa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, iż każdy członek zarządu Spółki ma prawo do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia o charakterze gospodarczym w zakresie transportu drogowego a przedstawione przez organ administracji okoliczności pozostają w sprzeczności z koncepcją objęcia uprawnień wynikających z licencji przez członka zarządu spółki z o.o. i w konsekwencji prawidłowe stwierdzenie, że E.W. spełnia wymóg dobrej reputacji, który odnosi się do określonego przedsiębiorstwa wyposażonego w osobowość prawną.

Zdaniem strony skarżącej licencja na wykonywanie transportu drogowego nie powinna zostać cofnięta, gdyż drugi z członków zarządu E.W. nadal spełnia wymóg dobrej reputacji, odnoszący się do określonego przedsiębiorstwa wyposażonego w osobowość prawną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. W myśl art. 5 ust. 3 pkt 1 członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową, a w przypadku innego przedsiębiorcy – osoby prowadzące działalność gospodarczą, spełniają wymogi dobrej reputacji; wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli:

a) zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu,

b) wydano w stosunku do tych osób prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.

Z przytoczonego przepisu wynika, iż jednym z warunków uzyskania przez osobę prawną licencji na wykonywanie transportu drogowego jest, aby członkowie organu nią zarządzającego legitymowali się wymogiem dobrej reputacji. Wymóg ten nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby m.in. wówczas, jeżeli zostały one skazane za wymienione w tym przepisie przestępstwa umyślne, w tym przeciwko mieniu czy wiarygodności dokumentów. Zawarte w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy stwierdzenie "wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby" wskazuje, że wymóg ten jest nie tylko warunkiem uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego, ale musi on być również spełniany przez cały okres, na jaki licencja została wydana.

Analiza treści zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wskazuje, że organy orzekające w sprawie zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do jej rozstrzygnięcia oraz prawidłowo go oceniły, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. D.W. jest członkiem zarządu – dyrektorem Zakładu "S" Spółki z o.o.. Stosownie do treści art. 201 § 1 Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) zarząd prowadzi sprawy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i reprezentuje spółkę. D.W. jest więc członkiem organu zarządzającego osobą prawną, jaką jest skarżąca Spółka. Wobec osoby tej zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego uznający ją za winną popełnienia przestępstw wyczerpujących m.in. znamiona czynów stypizowanych w art. 286 § 1, oraz w art. 270 § 1 kodeksu karnego, co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy informacja z Krajowego Rejestru Karnego. Przestępstwo oszustwa opisane w art. 286 § 1 k.k. należy do przestępstw przeciwko mieniu (rozdział XXXV kodeksu karnego), natomiast przestępstwo fałszerstwa materialnego dokumentu, opisane w art. 270 § 1 k.k. należy do przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów (rozdział XXXIV k.k.). Z uwagi na fakt prawomocnego skazania D.W. za czyny określone w tych przepisach przestała ona spełniać wymóg dobrej reputacji w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1 u.t.d.

W myśl art. 15 ust. 1 pkt 2a) u.t.d. licencję na wykonywanie transportu drogowego cofa się m.in. w przypadku, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Skoro zatem podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, a jednym z warunków uzyskania przez osobę prawną takiej licencji jest, aby członkowie organu nią zarządzającego legitymowali się wymogiem dobrej reputacji, utrata przez członka organu zarządzającego osobą prawną przymiotu dobrej reputacji w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1 u.t.d. skutkuje tym, iż osoba prawna będąca posiadaczem licencji przestaje spełniać wymagania uprawniające do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. To zaś pociąga za sobą konieczność cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2a) u.t.d.

Argumentacja zawarta w skardze koncentrowała się wokół tego, iż utrata wymogu dobrej reputacji przez jedną z dwóch osób wchodzących w skład organu zarządzającego osobą prawną nie stanowi przesłanki wystarczającej do cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego, bowiem Spółka może w dalszym ciągu prowadzić działalność w tym zakresie w oparciu o przymiot dobrej reputacji przysługujący drugiej z osób wchodzących w skład zarządu. Sformułowany na bazie tej argumentacji zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 1a) u.t.d. nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Należy w tej mierze zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż gdyby ustawodawca kierował się taką intencją, wówczas wymóg posiadania dobrej reputacji sformułowałby w sposób podobny, jak to uczynił w art. 5 ust. 3 pkt 2 – tj. w odniesieniu do przynajmniej jednej z osób zarządzających przedsiębiorstwem. Z uwagi jednak na to, iż ustawodawca tego nie uczynił, zawarty w art. 5 ust. 3 pkt 1a) u.t.d. zapis "członkowie organu zarządzającego osoby prawnej (...) spełniają wymogi dobrej reputacji" należy odnosić do wszystkich osób wchodzących w skład tego organu. Niespełnianie wymogu dobrej reputacji przez co najmniej jednego z członków organu zarządzającego osoby prawnej skutkować musi zatem uznaniem, iż osoba prawna będąca posiadaczem licencji na wykonywanie transportu drogowego nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w tym zakresie, a w konsekwencji cofnięciem tej osobie prawnej licencji.

Oczekiwanego przez skarżącą skutku nie mógł również przynieść zarzut błędnego ustalenia przez Kolegium stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż omawiana licencja została wydana personalnie członkom zarządu Spółki, a nie Spółce oraz że wymóg dobrej reputacji nie odnosi się do indywidualnie określonego członka zarządu Spółki. Co prawda w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji znalazły się sformułowania sugerujące przypisanie wymogu dobrej reputacji osobie prawnej, a nie osobom wchodzącym w skład organu nią zarządzającego ("utrata wymogu dobrej reputacji następuje w stosunku do beneficjenta licencji, jaką jest w tym przypadku spółka prawa handlowego..." oraz "gdyby rzeczywiście ustawodawca uznał, że dla zachowania wymogu dobrej reputacji przez spółkę będąca osobą prawną wystarczającym jest spełnienie warunku niekaralności przez przynajmniej jednego członka zarządu...") jednak nie miały one żadnego wpływu na wynik sprawy. Z treści art. 5 ust. 3 pkt 1a) u.t.d. wynika bowiem, że wymóg dobrej reputacji jako jeden z warunków uzyskania przez osobę prawną licencji, muszą spełniać członkowie organu zarządzającego osoby prawnej a nie sama osoba prawna, jednak pomimo tego utrata omawianego wymogu po stronie co najmniej jednego z członków organu zarządzającego pociąga za sobą skutek dla osoby prawnej jako posiadacza licencji w postaci zaprzestania spełniania wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego – a w konsekwencji cofnięcie licencji (art. 15 ust. 1 pkt 2a u.t.d.). Pomiędzy spełnianiem przez wszystkich członków organu zarządzającego osobą prawną wymogu dobrej reputacji a spełnianiem przez tę osobę prawną wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego zachodzi zatem ścisła zależność.

Pomimo wskazanych wyżej niejednoznacznych stwierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno rozstrzygnięcia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji jak i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pełni odpowiadają wskazanym wyżej zapisom ustawowym, co przemawia za uznaniem tych decyzji za zgodne z prawem.

Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogła także stać się zawarta w skardze argumentacja, iż licencja udzielona Spółce uprawnia każdego członka zarządu do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia o charakterze gospodarczym, w tym przypadku drugiego członka zarządu nadal spełniającego wymóg dobrej reputacji. Okoliczność spełniania przez drugiego członka zarządu wymogu dobrej reputacji nie ma

bowiem znaczenia w sytuacji, gdy podmiot gospodarczy przestaje spełniać wymagania uprawniające do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego z powodu utraty tego wymogu już przez jednego członka organu zarządzającego.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, iż cofnięcie licencji stanowi dla Spółki negatywny skutek nie wynikający z treści zapadłego wobec członka jej zarządu wyroku karnego, co stanowi naruszenie nie tylko ustawy o transporcie drogowym, ale również art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że cofnięcie licencji stanowi skutek nie tyle wynikający z treści wyroku karnego wobec D.W., co przede wszystkim skutek wynikający z ustawy, a konkretnie z art. 5 ust. 3 pkt 1a) u.t.d. oraz z ustanowionej przez prawodawcę zależności pomiędzy spełnianiem przez wszystkich członków organu zarządzającego osobą prawną wymogu dobrej reputacji a spełnianiem przez tę osobę prawną wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Pomijając jednak tę okoliczność, nic nie stało na przeszkodzie, aby D.W. w okresie pomiędzy wydaniem przez Sąd Okręgowy w dniu [...] listopada 2010 r. wyroku uznającego ją za winną popełnienia wskazanych na wstępie czynów a uprawomocnieniem się tego wyroku złożyła rezygnację z pełnionej funkcji członka zarządu skarżącej Spółki lub została z niej odwołana (stosownie do treści art. 202 § 4 k.s.h.), co zapobiegłoby zaprzestaniu spełniania przez Spółkę wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego.

Nie było także podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wspomniano, organy administracyjne zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały prawidłowej jego oceny. Jednocześnie zapewniły skarżącej Spółce udział w postępowaniu, z czego strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skorzystała, składając wyjaśnienia pismem datowanym na [...] lutego 2012 r. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż Spółka nie przedłożyła w toku postępowania żadnego dowodu, ani nie przedstawiła żadnej okoliczności, które uprawniałyby organy do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie.

Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) należało oddalić.