IV SA/Wr 728/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-13	
Data wpływu	2022-12-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ewa Kamieniecka
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Inspekcja sanitarna	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	*Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2069; art. 34 ust. 2; Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. H. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. H. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie objęcia kwarantanną domową I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
W skardze z dnia 20 sierpnia 2022 r. przedstawiciel ustawowy A. H. wskazał, że w dniu 10 grudnia 2021 r., w godzinach wieczornych, na jego numer telefonu zadzwonił automat informujący o nałożeniu na jego małoletniego syna A. obowiązku kwarantanny domowej w dniach od 10 do 18 grudnia 2021 r.

Powołując się na art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przedstawiciel ustawowy zwrócił uwagę, że w sprawie nie wydano decyzji, zaś jej brak uniemożliwia stronie jej zaskarżenie.

Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

- dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

- wydanie orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

- wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości;

- zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem sprawozdawcy z dnia 8 grudnia 2022 r. przedmiot skargi został zakwalifikowany jako dotyczący czynności Państwowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie objęcia kwarantanną domową.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej: PPIS, organ) wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie zaś, o jej odrzucenie.

Wyjaśnił, że małoletni A. H. był jedną z osób wskazanych przez dyrektora przedszkola nr [...] we W. (do którego uczęszcza strona) jako osoba mająca bezpośredni kontakt z osobą zakażoną. Przedstawiciel PPIS po otrzymaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. zgłoszenia i po zweryfikowaniu danych w systemie EWP (Ewidencja Wjazdu do Polski) i SEPIS w zakresie m.in. statusu sczepienia i statusu ozdrowieńca – na osoby z bliskiego kontaktu z osobą zakażoną niezaszczepione i nieposiadające statusu ozdrowieńca, nałożył kwarantannie w terminie od 10 do 18 grudnia 2021 r. Wśród osób których dotyczył obowiązek poddania się kwarantannie był małoletni A. H.

Jak dalej wskazał PPIS, w w/w okresie, obowiązek poddania się kwarantannie nie wynikał z decyzji, ale z mocy przepisów prawa. Zgodnie bowiem z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 6 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia obejmującego zgłoszenie kwarantanny, tj. 10 grudnia 2021 r., w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1, a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym, przez telefon. W związku z powyższym, w ramach digitalizacji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, od listopada 2020 r. na szczeblu centralnym uruchomiono automatyczne powiadomienie o nałożeniu kwarantanny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; poniżej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Działając na podstawie wymienionych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze treść skargi oraz kierując się zasadą zapewnienia stronie efektywnego prawa do sądu, wniesiona przez stronę skarga została zakwalifikowana jako dotycząca czynności objęcia małoletniego Adama kwarantanną domową w dniach od 10 do 18 grudnia 2021 r. Z treści skargi w sposób niebudzący wątpliwości wynikało bowiem, że przedstawiciel ustawowy małoletniej strony kwestionuje zasadność nałożenia na dziecka kwarantanny domowej przy czym jednocześnie podkreśla, że brak wydania decyzji w tej sprawie uniemożliwia mu zaskarżenie do sądu bezprawnego w jego ocenie działania organu inspekcji sanitarnej.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze czynności organu administracji, a także czy istniały ku temu podstawy.

Mając na uwadze tak zakreślony spór dostrzec należy, że stanowiące przedmiot sporu zagadnienie prawne było wielokrotnie, po wprowadzeniu stanu epidemii na terenie RP, analizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, do którego odwoła się skład orzekający w tej sprawie, jako że zawarto w nich argumenty i motywy w pełni oddające stanowisko składu orzekającego.

W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, z którymi utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069; dalej: u.z.ch.z.l.) państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l.), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l. - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Zatem art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Sąd podziela stanowisko, w myśl którego przywołany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l. w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że powołany przez PPIS przepis § 5 ust. 1 Rozporządzenia RM nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. I SA/Po 1022/21 oraz w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2022r. II SA/Rz 175/22, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela także stanowisko doktryny, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

W przywołanym powyżej wyroku NSA podkreślił, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Sąd uznał więc, że sposób nałożenia na skarżącą obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec strony decyzji administracyjnej stanowił o istotnym naruszeniu art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania przez skarżącego kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.zl., decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu o sygn. II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata.

Wobec powyższego Sąd na podstawie powołanego wyżej art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo, o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd w punkcie II sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących w niniejszej sprawie równowartość wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł.