II SAB/Kr 8/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-17	
Data wpływu	2025-01-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III OZ 279/25	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. - Redaktora Naczelnego dziennika "[...] na bezczynność Starosty Oświęcimskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 listopada 2025 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Oświęcimskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że Starosty Oświęcimskiego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasądza od Starosty Oświęcimskiego na rzecz skarżącego M. - Redaktora Naczelnego dziennika [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
M. J. - Redaktor Naczelny dziennika [...] w dniu 24 grudnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę (k. 40) na bezczynność Starosty Oświęcimskiego w zakresie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o:

1. Stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszenie prawa,

2. Wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a w kwocie co najmniej jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia,

3. Zasądzenie odszkodowania w trybie art. 154 § 7 ustawy o p.p.s.a w kwocie co najmniej jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia.

oraz o zasądzenie od zobowiązanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia w kwocie 100 km X 1,15 zł/km X 2 strony co stanowi 230 zł ( plus 4 x koszt opłaty za autostradę) za każdą rozprawę stacjonarną. Strona wnosi o wyznaczenie rozprawy zdalnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w trybie art. 3a i 4 ustawy Prawo Prasowe zwrócił się do zobowiązanego o udzielenie informacji niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej. Podmiot zobowiązany w żaden sposób nie udzielił informacji publicznej. Podmiot zobowiązany poinformował jedynie skarżącego iż nie rozpozna wniosku z powodu braku podpisu - choć ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada obowiązku podpisania wniosku.

W tej sytuacji skarżący podnosi zarzut iż pomimo upływu terminu ustawowego 14 dni na udzielenie informacji i przesłanie danych - informacji publicznej nie przedstawiono. Brak odpowiedzi na wniosek o udostępnienia informacji publicznej strona traktuje jako nieuzasadnioną bezczynność albowiem podmiot zobowiązany pozostaje w rażącej, nieuzasadnionej zwłoce w zakresie udzielenia odpowiedzi na zapytanie o informacje publiczną.

Uzasadnia to wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a co najmniej w stawce minimalnej jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia tj. równowartości miesięcznego wynagrodzenia netto zarządu podmiotu zobowiązanego. Ponadto w trybie art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a skarżący wnosi o zasądzenie zadośćuczynienia co najmniej w stawce minimalnej jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia wskazując iż w okolicznościach sprawy jest oczywistym iż doszło do uniemożliwienia zebrania materiału niezbędnego do sporządzenia krytyki prasowej.

W odpowiedzi na skargę (k. 32) Starosta Oświęcimski wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazał, że dane do punktu 1 z zapytania przesłanego drogą e-mail w dniu 28 listopada 2024 r. stanowią informację ogólnodostępną publikowaną w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu. Stawki czynszu, które stosuje się do dzierżawy nieruchomości Skarbu Państwa w danym roku określane są w zarządzeniach Starosty Oświęcimskiego.

W związku z tym, stosownie do art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., pozycja 902), informacja ta nie jest udostępniana na wniosek. Organ w piśmie z dnia 8 stycznia 2025 r. znak jak wyżej poinformował o tym skarżącego. Pismem tym skarżący został także wezwany do wykazania interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż odpowiedź na punkt 2 zapytania stanowi informację przetworzoną.

Organ zaznaczył też, iż skarżący nie wskazał trybu udzielenia informacji na swoje zapytanie. W tytule wskazano "zapytanie prasowe". Ponadto skarżący nie spełnił warunku określonego w art. 53 § 2b ustawy z 2002r prawo postępowania przed sądami administracyjnymi, kiedy to skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).

Odnosząc się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że w przypadku skargi na bezczynność w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wniesienie ponaglenia. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Jako przykład można wskazać wyrok NSA z dnia 19 marca 2025 r., sygn. III OSK 2753/24 (LEX nr 3846212), w którym wyjaśniono: "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu".

Wobec braku podstaw do odrzucenia skargi Sąd rozpoznał ją merytorycznie.

Nie budzi wątpliwości Sądu ani nie jest pomiędzy stronami sporne, że wniosek skarżącego z 28 listopada 2024 r. dotyczył informacji publicznej, a Starosta Oświęcimski jest zobowiązany do jej udostępnienia.

Chronologia zdarzeń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przedstawia się następująco.

Dnia 28 listopada 2024 r. skarżący zwrócił się do organu pocztą elektroniczną (tytuł wiadomości: "zapytanie prasowe") z dwoma pytaniami: 1. jakiej wysokości opłaty obiera Starostwo w imieniu Skarbu Państwa za umowne zajęcie terenu należącego do miasta lub Skarbu Państwa na butiki, garaże itp. obiekty? 2. jaka powierzchnia ( choćby szacunkowo ), kwota brutto opłat w skali roku lub miesiąca jest w ten sposób uzyskiwana.

W piśmie datowanym na 2 grudnia 2024 r. organ udzielił skarżącemu następującej odpowiedzi: "Starostwo Powiatowe w Oświęcimiu informuje, że zgodnie z art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r., pozycja 572) podanie wniesione w dniu 28 listopada 2024 r. na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej, pozostawia się bez rozpoznania".

W dniu 24 grudnia 2024 r. skarżący wniósł niniejszą skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przesłał ją do organu przy piśmie z 3 stycznia 2025 r.

Pismem z 8 stycznia 2025 r. Starosta przesłał skarżącemu następujące stanowisko: "Odnosząc się do punktu 1 Pana zapytania, informuję że stawki czynszu, które stosuje się do dzierżawy nieruchomości Skarbu Państwa w danym roku określane są w zarządzeniach Starosty Oświęcimskiego. Wobec czego stanowią informację ogólnodostępną zamieszczoną w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu. Stosownie do art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., pozycja 902), informacja ta nie jest udostępniana na wniosek. W zakresie punktu 2 zapytania, biorąc pod uwagę fakt, że odpowiedź stanowi informację przetworzoną, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zwracam się o wykazanie interesu publicznego".

W dniu 10 stycznia 2025 r. organ przesłał skargę wraz z odpowiedzią do WSA w Krakowie.

Skarżący w piśmie skierowanym do organu, a datowanym na 11 stycznia 2025 r. zaprzeczył aby żądane przez niego informacje stanowiły informacje przetworzone.

W dniu 21 stycznia 2025 r. organ przesłał skarżącemu odpowiedź na wniosek o treści: "W odpowiedzi na zadane pytania, Starostwo Powiatowe w Oświęcimiu informuje, że z tytułu umów najmu i dzierżawy w 2024 r. osiągnięto w zaokrągleniu dochód roczny rzędu 30.000,00 zł brutto, w tym :

← z umów dzierżaw gruntu Skarbu Państwa na cele rolne – 14.000,00 zł brutto

← z umów dzierżaw gruntu Skarbu Państwa na cele inne (rekreacyjne, reklamowe, ogródki przydomowe, komunikacyjne) – 12.600,00 zł

← z umowy najmu lokalu mieszkalnego – 3.400,00 zł brutto

Żadne inne obiekty budowlane nie są wynajmowane.

Ogólna powierzchnia wydzierżawianych gruntów Skarbu Państwa wynosi w zaokrągleniu 33 ha".

Jak wynika z powyższego, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony w sposób kompletny, a objęta wnioskiem informacja została udzielona skarżącemu po wniesieniu skargi, jednak przed datą wyrokowania.

Uzasadniało to umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Nie zwalniało to jednak od oceny, czy w sprawie zaistniała bezczynność oraz jaki miała charakter, a także od oceny zasadności pozostałych żądań skargi (wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wymierzenie organowi grzywny).

Ocena charakteru stwierdzonej bezczynności nastąpiła z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, które miały miejsce w okresie trwania bezczynności czyli od wpływu wniosku do daty wyrokowania. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2025 r., sygn. III OSK 1061/24 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji dokonując oceny charakteru bezczynności organu i wniosku o wymierzenie organowi grzywny, powinien dokonać nie tylko ustaleń co do czasu nieprawidłowego załatwienia wniosku ale uwzględnić całokształt okoliczności sprawy. Ocena ta powinna być dokonana w powiazaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele zmiennych".

Ustawodawca w art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przyznał zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. W orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13 i z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20).

Niewątpliwie w sprawie zaistniała bezczynność, bowiem czternastodniowy termin do załatwienia wniosku z 28 listopada 2024 r. upłynął bezskutecznie 12 grudnia 2024 r. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. było wadliwe, bowiem kodeks postępowania administracyjnego do spraw z zakresu informacji publicznej stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie i ten akurat przepis nie ma zastosowania w tej kategorii spraw. Niemniej jednak organ zareagował na wniosek, zajął wobec niego jakieś stanowisko. Stanowisko to było wadliwe i organ zmienił je w kolejnym piśmie, datowanym na 8 stycznia 2025 r. W tym piśmie załatwił wniosek częściowo tj. w zakresie pkt 1 poinformował, że stawki czynszu określane są w zarządzeniach Starosty i stanowią informację publiczną zamieszczoną w Biuletynie Informacji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącego, organ nie ma w takiej sytuacji obowiązku wskazania konkretnego miejsca udostępnienia informacji. W zakresie pkt 2 zapytania organ zajął stanowisko, że jest to informacja przetworzona – co było nieprawidłowe, niemniej jednak w końcu i ta informacja została skarżącemu udostępniona w piśmie z 21 stycznia 2025 r.

Organ załatwiał wniosek niejako "na raty" i niewątpliwie przekroczył ustawowe terminy udostępnienia informacji publicznej, jednakże ostatecznie wniosek został załatwiony przed upływem miesiąca od wniesienia skargi. W ocenie Sądu okoliczności te przemawiają za przyjęciem, że bezczynność organu nie miała charakteru kwalifikowanego, zatem w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Te same okoliczności uzasadniały oddalenie skargi w pozostałym zakresie tj. w zakresie wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej. Te dodatkowe restrykcje pozostawiono uznaniu Sądu, a w niniejszej sprawie skład orzekający nie znalazł podstaw do ich zastosowania i skargę w tym zakresie oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł wniesioną tytułem wpisu od skargi.