Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 770/17 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu drogi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 770/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu drogi dojazdowej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości L., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. J., zaskarżając go w całości.

Na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżanego wyroku, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku sądu do zarzutów naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, co znacznie ograniczyło możliwość skutecznej polemiki skarżącego z argumentacją sądu, mającą przemawiać za zakwalifikowaniem jego działań jako robót budowlanych, dla których wymagane jest pozwolenie na rozbiórkę i co praktycznie uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia,

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod kątem norm prawnych przewidzianych we wskazanych przepisach i uznanie, że utwardzona część działek nr [...],[...],[...] i [...] stanowi obiekt budowlany w postaci drogi, a nie utwardzenie powierzchni gruntu będące urządzeniem technicznym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że rozbiórka tego urządzenia stanowi roboty budowlane, których prowadzenie może być wstrzymane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie, w zależności od uwzględnienia określonych zarzutów, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, ponieważ sprawa została dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że uzasadnienie wyroku nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze, a ponadto wyrok ten został oparty o nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, skutkujące niesłusznym zakwalifikowaniem czynności podjętych przez skarżącego, w zakresie utwardzenia części gruntu na działkach o numerach [...],[...],[...],[...] jako robót budowlanych wymagających pozwolenia.

Pismem z [...] września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Za niesłuszny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści tego artykułu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowisko w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie sąd I instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu drogi i dokładnie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, który był postawiony w skardze do sądu wojewódzkiego. Rzeczywiście sąd ten nie odniósł się do tych zarzutów w całości uznając, że dokładna kwalifikacja robót budowlanych wykonanych przez skarżącego (czy rozbiórka wymagała pozwolenia czy zgłoszenia) nie jest istotna na etapie wstrzymania robót, a w drugiej fazie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, zatem krótko należy przypomnieć, że organy orzekające ustaliły, że K. J. [...] lipca 2017 r. rozkopał fragment drogi dojazdowej na działkach nr [...],[...],[...],[...]. Rozebrany fragment wykonany był z kostki betonowej z krawężnikiem. Inwestor na ich wykonanie nie posiadał decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, że inwestor dokonał rozbiórki drogi o szerokości około 6,5 m i długości około 90 m, stanowiącej dojazd do myjni samochodowej należącej do spółki [...]. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że część wyżej wymienionych działek nie stanowi drogi, a utwardzenie ich powierzchni jest "urządzeniem technicznym". Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić, choć inwestor może przyjąć dowolną nazwę określenia swojego przedsięwzięcia. Ma rację powiatowy jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, że dojazd do działki nr [...] na której zlokalizowana jest myjnia samochodowa jest drogą wewnętrzną czyli budowlą, a dokładniej obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a prawa budowlanego, która zgodnie z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust.1 tej ustawy wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie jest wymieniona ani w art. 29 ani w art. 30 ustawy. Skoro tak to rozbiórka opisanego fragmentu drogi, wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na rozbiórkę (art. 31 prawa budowlanego). Decyzji takiej inwestor bezspornie nie posiada. O tym, że skarżący kasacyjnie dokonał rozbiórki drogi świadczą również wyraźnie zdjęcia dołączone do akt administracyjnych, ustanowiona nieodpłatna służebność gruntowa działek nr [...],[...],[...],[...] polegająca na umożliwieniu każdemu właścicielowi działki nr [...] "swobodnego przechodu i przejazdu do działki gruntu nr [...] przez urządzony wjazd i wyjazd na stację paliw (...)" [treść księgi wieczystej nr [...] – dział III] oraz sprawa w Sądzie Rejonowym w J. sygn. akt [...] o ochronę naruszonego posiadania zakończona wyrokiem z [...] października 2019 r.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prawidłowo, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego bowiem to rozstrzygnięcie nie załatwia sprawy co do istoty. Celem wstrzymania robót budowlanych jest rozważenie jakie nakazy bądź zakazy powinny być wydane do prowadzonej budowy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).