Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Koła Gospodyń Wiejskich w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 84/23 w sprawie ze skargi Koła Gospodyń Wiejskich w W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 9 stycznia 2023 r. nr 9003-2023-000003 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 84/23 oddalił skargę Koła Gospodyń Wiejskich w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie, KGW) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z dnia 9 stycznia 2023 r., nr 9003-2023-000003 w przedmiocie ustalenia kwoty pomocy podlegającej zwrotowi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła ww. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 2 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 sierpnia 2021 r. w sprawie pomocy finansowej z budżetu państwa dla kół gospodyń wiejskich (Dz. U. poz. 1438 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie kgw) polegające na błędnym stwierdzeniu, że skarżąca kasacyjnie pobrała pomoc finansową nienależnie z uwagi na rzekomy brak prowadzenia działalności statutowej w sytuacji, gdy KGW w W. prowadziła taką działalność, a w chwili składania wniosku o dotację zadeklarowała takie działania, a otrzymaną dotację przeznaczyła na zakup sprzętu, za pomocą którego świadczyła nieodpłatnie pomoc mieszkańcom regionu;

2. art. 2 ust. 3 pkt 2 i 4 w zw. z art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz. U. z 2023 r., poz. 1179; dalej: ustawa kgw), polegające na błędnym stwierdzeniu, że skarżąca kasacyjnie nie prowadziła działalności na rzecz wszechstronnego rozwoju obszarów wiejskich oraz nie inicjowała i nie prowadziła działania na rzecz poprawy warunków życia i pracy kobiet na wsi, podczas gdy taką działalność prowadziła po zakupie sprzętu do [...] na rzecz mieszkańców gminy, w tym samotnym nieporadnym kobietom;

3. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2157; dalej: ustawa ARiMR) polegające na błędnym stwierdzeniu, że środki publiczne w postaci dotacji na działalność Koła, jakie skarżąca kasacyjnie otrzymała podlegają zwrotowi, z uwagi na to, że pomoc finansowa została pobrana nienależnie w sytuacji, gdy w chwili otrzymania tej pomocy spełniała wszystkie formalne wymogi do jej uzyskania.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej - mając w szczególności na uwadze sposób ich skonstruowania - Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu I instancji. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym nie może wyjść poza granicę skargi kasacyjnej.

Powyższe uwagi natury ogólnej mają doniosłe znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż o braku zasadności skargi kasacyjnej strony w znacznej mierze przesądzają właśnie wady konstrukcyjne tego środka odwoławczego, pomimo tego, że zgodnie z wymogami art. 175 p.p.s.a. został on sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w petitum zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 2 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 7 rozporządzenia kgw polegające na błędnym stwierdzeniu, że skarżąca kasacyjnie pobrała pomoc finansową nienależnie z uwagi na rzekomy brak prowadzenia działalności statutowej (pkt 1. skargi kasacyjnej) oraz art. 2 ust. 3 pkt 2 i 4 w zw. z art. 25 ust. 6 ustawy kgw polegające na błędnym stwierdzeniu, że skarżąca kasacyjnie nie prowadziła działalności na rzecz wszechstronnego rozwoju obszarów wiejskich oraz nie inicjowała i nie prowadziła działania na rzecz poprawy warunków życia i pracy kobiet na wsi (pkt 2. skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Analizując wskazane zarzuty i ich uzasadnienie stwierdzić należy, że nie może uznać je za zasadne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, albowiem przesłanka ta rozpoznana może być wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14; 1 lutego 2024 r., II FSK 1110/23).

Jeżeli więc autor skargi kasacyjnej uważa, że poczynione na gruncie danej sprawy ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, uznać w tym przypadku należy za co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie zdołał sformułować odpowiednich zarzutów, którymi zdołałby podważyć stan faktyczny sprawy.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 3. skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ARiMR nie został sformułowany precyzyjnie t.j. z wymienieniem konkretnych jednostek redakcyjnych. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 29 ust. 1 ARiMR zawiera 2 punkty, a pkt 2 dwie litery). Jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Omawiany zarzut wymogu tego nie spełnia, co czyni go nieskutecznym.

Pomijając braki formalne wskazanego zarzutu nie jest on zasadny albowiem braku uznania za trafny zarzutu naruszenia § 2 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 7 rozporządzenia kgw oraz art. 2 ust. 3 pkt 2 i 4 w zw. z art. 25 ust. 6 ustawy kgw czyni bezpodstawnym zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy ARiMR. Przepis art. 29 ustawy ARiMR jest przepisem kompetencyjnym upoważniającym organ do ustalania w drodze decyzji administracyjnej m.in. ustalenia kwoty pomocy podlegającej zwrotowi.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.