Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] i Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] maja 1971 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w [...], ozn. jako parcele: l.kat. [...] (przed podziałem część parceli nr [...]), l.kat. [...] i [...] (przed podziałem część parceli nr [...]) oraz l.kat. [...] (przed podziałem część parceli nr [...]). W kwestii określenia kręgu stron postępowania organ wskazał, że stronami niniejszego postępowania nadzorczego są: [...] S.A. (dawniej: [...] S.A.) - podmiot, któremu przysługuje obecnie własność nieruchomości ozn. jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...],[...] sp. z o.o. - aktualny właściciel nieruchomości ozn. jako działki nr [...] i [...], objętej księgą wieczystą nr [...], Gmina [...]- podmiot, który utracił własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] skutek wydania kwestionowanych decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2006 r., Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] (wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej) - podmiot, który utracił własność działek nr [...] i [...] na skutek wydania kwestionowanych decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2006 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina Miasta [...] wskazała, że organ naczelny niezasadnie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcia były oparte na błędnych ocenach dotyczących kryterium użyteczności publicznej nie uwzględniając wiedzy na temat realiów społeczno-gospodarczych przed 1989 r. W kwestionowanych decyzjach wskazano w sposób jednoznaczny zajście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku właściwy w sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa odwołując się do zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa uznał, że zaskarżona decyzja jest zgoda z prawem.

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci orzeczenia wywłaszczeniowego, w stosunku do którego dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), oraz wniosku byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości z dnia 20 stycznia 2004 r.

Decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydano bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., wniesionego w ustawowym terminie przez podmiot legitymowany (tj. przez Prezydenta Miasta [...] ). Przedmiotowa decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowił, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ naczelny w kontrolowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdził wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 25 maja 1971 r. z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, ze zm.). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazano, że doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy z akt archiwalnych nie wynikało, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek wywłaszczeniowych określonych w treści ww. przepisu ustawy wywłaszczeniowej (art. 3 ust. 1). Cel użyteczności publicznej organ orzekający w sprawie zdefiniował jako: cel służący ogółowi społeczeństwa, zaś publiczny charakter celu znalazło swe potwierdzenie w ustawie. Organ naczelny (mając na uwadze ww. definicję), stwierdził, iż celem wywłaszczenia nie była zatem realizacja zatwierdzonych planów gospodarczych, albowiem w aktach archiwalnych brak jest powołania się na tę przesłankę. Organ nadzoru również ocenił, że budowa obiektu turystycznego, którego jednym z głównych celów jest osiąganie zysków, nie może być uznana za użyteczność publiczną, co oznacza, iż inwestycja nie realizowała celów wskazanych w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Przyjęcie przez organ naczelny ww. stanowiska, było wynikiem uwzględnienia ówczesnego stanowiska sądów administracyjnych w podobnych sprawach, w tym m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1727/01 (postulującego wąską interpretację celu użyteczności publicznej, zgodnie z wywodem zawartym w kontrolowanej decyzji) - powołanemu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. zastała wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawny i zawiera tożsame uzasadnienie jak decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa dokonana w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. ocena legalności orzeczenia z dnia [...] maja 1971 r., nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w zakresie sformułowanej przez organy naczelne w ww. decyzjach tezy, dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1971 r. z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Treść akt archiwalnych wskazuje, że do wniosku [...] Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. nr [...] załączono decyzję Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej dla ośrodka turystycznego Miejskiego Ośrodka Sportu, Turystyki i Wypoczynku w [...] przy ul. [...]. Przedmiotową decyzję lokalizacyjną wydano w oparciu o treść ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 1967 r. Do wniosku wywłaszczeniowego dołączono również plan sytuacyjny przedstawiający teren inwestycji. Organy naczelne w decyzjach nadzorczych, oceniając, czy przedmiotowa inwestycja była przewidziana w zatwierdzonym planie gospodarczym organy nadzoru przyjęły wykładnię, która była uznawana za trafną w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazano, że lokalizacja inwestycji w planie miejscowym nie oznaczała, że inwestycja ta została objęta zatwierdzonym planem gospodarczym. Przy takiej interpretacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie sposób dopatrywać się rażącego naruszenia prawa w stwierdzeniu organów nadzoru, że z akt archiwalnych nie wynika, aby przedmiotowy cel został objęty zatwierdzonym planem gospodarczym. Jedynym bowiem dowodem na fakt ewentualnego objęcia inwestycji zatwierdzonym planem gospodarczym była decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1970 r., z której treści wniosek ten nie wynika w sposób oczywisty. Stanowisko organu naczelnego w zakresie interpretacji pojęcia celów użyteczności publicznej, skutkujące uznaniem, iż budowa ośrodka wypoczynkowego nie należy do ww. celów, stanowi pogląd, który miał odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1727/01. Brak było bowiem wyraźnego przepisu rangi ustawowej, który nadałby budowie ośrodków wypoczynkowo-rekreacyjnych charakter celu użyteczności publicznej. Tym samym należy uznać, że organ zastosował jedną z dopuszczalnych interpretacji ww. przepisu.

Konsekwencją przyjęcia przez organy naczelne przytoczonego wyżej stanowiska dotyczącego pojęcia celów użyteczności publicznej było uznanie, że budowa ośrodka wypoczynkowego nie stanowiła celu użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skoro zaś ówczesne orzecznictwo sądowo-administracyjne potwierdza trafność wykładni organu, która doprowadziła do stwierdzenia nieważności kontrolowanych rozstrzygnięć wywłaszczeniowych, to w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, bezspornym jest, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy dokonaniu przez organ naczelny oceny legalności wywłaszczenia.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że organy naczelne w kwestionowanych rozstrzygnięciach nie stosowały bezpośrednio przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., lecz jedynie oceniały przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy doszło do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii oceny prawidłowości zastosowania w kontrolowanych decyzjach organów naczelnych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., Minister podkreślił, iż przytoczony powyżej przepis ustawy wywłaszczeniowej wymagał potwierdzenia niezbędności nieruchomości do realizacji celów określonych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W świetle powyższego, skoro organy nadzoru sposób zgodny z ówczesną linią orzeczniczą sądów administracyjnych stwierdziły, że naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy przy wydaniu orzeczenia z dnia 15 maja 1971 r. miało charakter kwalifikowany z uwagi na niewykazanie, że cel wywłaszczenia podpada pod hipotezę tego przepisu, to również z tych samych przyczyn nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 ww. ustawy. Skoro bowiem cel wskazany przez inwestora nie uzasadniał wywłaszczenia nieruchomości, to należało przyjąć również, że nie został spełniony wymóg z art. 20 ust. 2 ustawy, tj. wymóg niezbędności nieruchomości na cel przewidziany w art. 3 ustawy.

W świetle ww. rozważań wskazano, że organy naczelne wydając ww. decyzje z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. nie naruszyły prawa w stopniu rażącym, w tym w szczególności nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Poza tym organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: nie naruszono przepisów o właściwości, brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r., rozstrzygnęły sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją, decyzje nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanych decyzji nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzje w razie wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą lub są dotknięte wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarówno Gmina Miejska [...] oraz Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wobec utrzymania w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., choć spełnione były przesłanki do uchylenia tej decyzji oraz w całości oraz stwierdzenia nieważności decyzji Miniasta Budownictwa z [...] sierpnia 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2005 r.

Strony reprezentowane przez pełnomocnika wskazały, że mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Miniasta Budownictwa z [...] sierpnia 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2005 r.:

- Gmina Miejska [...], gdyż wywłaszczone nieruchomości stanowiły mienie składające się na bazę sportowo-rekreacyjną (Ośrodek Sportu i Rekreacji "[...]" w [...]), której to bazy sportowo-rekreacyjnej mienie stało się własnością Gminy Miejskiej [...] z mocy prawa w oparciu o treść art. 146 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106 poz. 668 ze zm.).

- Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...], dlatego że nieruchomości wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa, a Prezydent Miasta [... ]jest organem właściwym do gospodarowania tymi nieruchomościami (por. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.).

Strona przede wszystkim nie podzieliła stanowiska organów, że u podstaw zakwalifikowania działalności ośrodka turystycznego za nastawioną na osiąganie zysków oraz działalność gospodarczą nie mieszczącą się w zakresie użyteczności publicznej - był odpłatny charakter usług świadczonych przez tenże ośrodek turystyczny. Dalej Strona zwróciła uwagę, że w sprawie należy wziąć pod uwagę sytuację ustrojową jaka była w momencie wydawania decyzji wywłaszczeniowej oraz, że organy nadzorcze Minister Budownictwa powinien znać przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), które jako jedną z form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych wymieniały zakłady budżetowe, których istota polega na tym, że odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych.

W ocenie strony skarżącej przy wydawaniu decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., a wcześniej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dlatego też skarżący decyzję Ministra z dnia 4 grudnia 2017 r. uważają za wadliwą i wnoszą o jej uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego, Gmina Miejska [...] wskazała, że skoro art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, to oczywistym jest, że ustalenia organu nadzorczego co do naruszenia prawa powinny być jednoznaczne. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że jeśli rażącego naruszenia prawa upatruje się w tym, że budowa ośrodka turystycznego nie stanowiła wykonania zadania określonego w zatwierdzonym planie gospodarczym, to należało w sposób stanowczy i jednoznaczny ustalić, że zatwierdzone plany gospodarcze nie przewidywały realizacji zadania polegającego na budowie tego przedmiotowego ośrodka. Takich jednoznacznych ustaleń zdaniem Gminy Miejskiej [...] nie można zastąpić rozumowaniem, że jeśli coś z archiwalnych akt wywłaszczeniowych nie wynika lub jeśli z jakiegoś dokumentu (decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1970 r.) znajdującego się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych wniosek jakiś nie wynika w sposób oczywisty, to tego nie ma (nie było).

W ocenie Strony skarżącej ustalenia przedstawione w uzasadnieniu decyzji Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2006 r., a wcześniej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2005 r. na których podstawie stwierdzono rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzedzone były postępowaniem w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny nie spełniającym wymogów opisanych przez art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem także z tego powodu należy dojść do wniosku, że rozstrzygnięcia nadzorcze wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2018 r. poz. 1023 dalej: p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2006 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1971 r. Jest to zatem postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 k.p.a. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną, wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. W ocenie Sądu strona skarżąca w niniejszej sprawie formułując zarzuty wniosku, jak i powielając je na dalszym etapie postępowania właśnie do tego dąży.

Należy wskazać, że do tego celu służy instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenia od kontrolowanych decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest natomiast weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat tylko przesłanek wymienionych enumeratywnie w tym przepisie.

Jak wynika z akt sprawy Gmina [...] oraz Ośrodek Sportu i Rekreacji [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Budownictwa z 2006 r., której stwierdzenia nieważności domagają się teraz skarżący. Skarga ta została odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu (postanowienie WSA z 18 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1862/06), a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 maja 2005 r. (sygn. akt I OSK 706/07) oddalił skargę kasacyjną na to postanowienie Sądu I instancji. Zatem z powyższego wynika, że strona skarżąca skorzystała z możliwości tzw. zwykłego zaskarżenia decyzji.

W ocenie Sądu okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie w rzeczywistości – jak już wcześniej wskazano – skupiają się na polemice z merytorycznym rozstrzygnięciem Ministra Budownictwa z 2006 r., który wydając decyzję działał na podstawie przepisów prawa i zgodnym wówczas poglądem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych (czemu dał wyraz w uzasadnieniu tej decyzji).

Strona skupiła się przede wszystkim na wykazaniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, wbrew stanowisku organów wyrażonych w decyzjach z 2006 r., podnosząc w tym zakresie konkretne argumenty m.in. dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie interpretacji zapisów decyzji lokalizacyjnej szczegółowej, z której – w ocenie skarżących - nie wynikał wprost wniosek objęcia inwestycji zatwierdzonym planem gospodarczym i przyjęcia, co należy rozumieć przez pojęcie celu użyteczności publicznej. Poza tym Strona skarżąca w toku postępowania nieważnościowego próbowała wykazać, że przyjęcie kryterium odpłatności, na którym oparły się organy wywłaszczeniowe jako kryterium pozwalającym rozróżnić działalność mającą charakter użyteczności publicznej od działalności nie mającej takiego charakteru było kryterium ewidentnie błędnym.

Mając na uwadze powyższe uwagi strony skarżącej należy podnieść, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96, LEX nr 1689379). Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Zatem przyjęcie przez stronę skarżącą innej/odmiennej interpretacji spornych przepisów w decyzjach z 2006 r. m.in. poprzez rozważanie jaka działalność spełnia kryterium użyteczności publicznej, nie może skutkować w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzeniem nieważności decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa, określa się bowiem jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, LEX nr 51233).

O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99 oraz wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717).

Jednocześnie dodać należy, iż utożsamianie zatem pojęcia "rażące" z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Należy podkreślić, że nie stanowi tej przesłanki również odmienna ocena dowodów, na którą powołuje się strona skarżąca. W wyroku WSA w Warszawie z 7 września 2016 r., VII SA/Wa 2224/15, (LEX nr 2138062) podniesiono, że zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.

Zatem wobec powyższego, nawet w przypadku uznania za błędną wykładnię dokonaną w decyzji, nie można mówić o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a bezsporne jest, iż wykładnia dokonana w kontrolowanych decyzjach nie miała charakteru wykładni oczywiście błędnej, a w konsekwencji nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa przez organ (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1903/04, wyrok NSA z 1 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1442/08, wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1900/06, publ. CBOSA).

Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, dlatego też należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2005 r.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.