Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2019 r. sprawy ze skargi L. P. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia [...] r. L. P. (dalej: wnioskodawca, strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę na bezczynność Wójta Gminy W. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.).

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie że Wójt Gminy W. dopuścił się bezczynności wobec złożonego ustnie wniosku skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że [...] r. złożył w biurze Urzędu Gminy w W. ustny wniosek dot. udostępnienia informacji publicznej. Wnioskował o zapoznanie się na miejscu z dokumentacją w sprawie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dostęp do przeglądania informacji w urzędzie) - opinią Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. Wniosek został złożony specjaliście - pracownikowi działu urbanistyka w urzędzie gminy, który stwierdził, że informacja ta stanowi dokument wewnętrzny urzędu gminy i nie zostanie udostępniony. Wobec odmowy udostępnienia informacji na miejscu, skarżący w tym samym dniu złożył pisemny wniosek o umożliwienie zapoznania się z dokumentacją w sprawie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - opinią Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K., który pozostawił w biurze (dziennik podawczy) urzędu gminy z odręczną notatką o odmowie stronie wglądu w dokumentację przez pracownika Urzędu Gminy.

Skarżący przyznał, że organ w terminie udzielił mu żądanej informacji w piśmie z [...] r., ale nie odniósł się do ustnie złożonego wniosku i tym samym nie udzielił odpowiedzi we wskazanej formie jak wnioskował skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wobec złożonego w dniu [...] r. pisemnego wniosku, wezwał skarżącego pismem z dnia [...] r. o wskazanie formy udostępnienia informacji. Skarżący pismem z dnia [...] r. wskazał formę udostępnienia informacji publicznej - kserokopię opinii, domagając się dostarczenia jej na wskazany adres.. W dniu [...]r. przesłano skarżącemu kserokopię opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. wraz z pismem przewodnim. Zainteresowany otrzymał żądane informacje publiczne w dniu [...] r.

Organ wskazał, że decyzję o odmowie wydaje się w sytuacji, gdy organ odmawia w ogóle udostępnienia informacji publicznej na dany temat, nie zaś w sytuacji, gdy udziela jej w innej formie ( art. 14 ust. 2 ustawy), a zatem skoro pismem z dnia [...] r. skarżący wskazał formę - kserokopię opinii, to nie ma podstaw do żądania dodatkowo wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w formie ustnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i p. udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Oznacza to tym samym, że informacje udostępnianie we wspomnianych wyżej publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek.

Spór między stronami wynika z faktu, że skarżący złożył ustnie wniosek o udzielenie informacji publicznej, a wobec odmowy pracownika jednocześnie złożył pisemny wniosek o udzielenie tej samej informacji publicznej, wskazując w odpowiedzi na wezwanie organu, że domaga się przesłania na wskazany adres kserokopii opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K..

A zatem wniosek o udzielenie tej samej informacji publicznej został złożony przez skarżącego [...]r. w dwojakiej formie tj. ustnej i pisemnej.

Skarżący przyznaje że organ w terminie udzielił mu żądanej informacji na piśmie, jednak prezentuje pogląd, że organ pozostaje w bezczynności w związku z ustnym wnioskiem. Sąd w składzie orzekającym takiego stanowiska nie podziela.

Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Należy jednak podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie, że "każdy wniosek niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181). W zasadzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek pisemny, jeżeli jednak informacja może być udzielona ustnie niezwłocznie, wystarczy wniosek ustny.

Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji. W związku z tym termin odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpoczyna bieg od dnia następnego po wpływie do organu tego wniosku.

Wniosek pisemny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej powinien być sformułowany w taki sposób, aby udzielenie żądanej informacji było możliwe poprzez przesłanie jej na wskazany adres, względnie aby możliwe było wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Minimalne wymogi wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania o udostępnienie informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2014 r., II SAB/Gd 50/14, LEX nr 1486035). Komentowana ustawa nie reguluje sytuacji złożenia wniosku zbyt ogólnego lub niejednoznacznie sformułowanego.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a ust. 2 stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Trudno odtworzyć ustny wniosek skarżącego, ale zakładając jego tożsamą treść z wnioskiem pisemnym z [...] r., pracownik organu mógł mieć wątpliwości co do natychmiastowego udostępnienia pełnej dokumentacji w sprawie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze, że dokumentacja zawiera szereg dokumentów związanych tworzeniem planu miejscowego, w tym dane osobowe licznie uczestniczących w procesie tworzenia planu osób fizycznych ( które to dane zawarte w pismach tych osób, ze swej istoty nie są informacja publiczną), co wyklucza możliwość udzielenia natychmiastowej, ustnej informacji publicznej.

Ustawa nie określa, co rozumie przez "niezwłoczne udostępnienie informacji publicznej. Przyjmuje się, że termin ten należy odnieść do innego ustawowego wyrażenia zawartego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczącego udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W rozumieniu komentowanej ustawy "niezwłocznie" to okres krótszy niż "bez zbędnej zwłoki". Położenie akcentu na niezwłoczne udostępnienie informacji należy interpretować jako nakaz skrócenia do niezbędnego minimum okresu pomiędzy złożeniem żądania udostępnienia informacji publicznej a jej uzyskaniem. Tym samym informacja powinna być udostępniona bezpośrednio po złożeniu wniosku, od ręki. W przypadku art. 10 ust. 2 chodzi więc o natychmiastowe udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699).

Przypadek, w którym postępowanie informacyjne toczy się bez pisemnego wniosku, jest maksymalnie uproszczony, niegenerujący dodatkowych kosztów. Oznacza to niesformalizowaną komunikację pomiędzy podmiotem wykonującym prawo do informacji a podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Przepis art. 10 ust. 2 u.d.i.p. pozostawia swobodę co do formy, jaką ma mieć informacja publiczna udostępniana "niezwłocznie". Wchodzą zatem w grę wszelkie stosowane formy bezpośredniego porozumiewania się. Należy przy tym jednak podkreślić, że to dysponent informacji publicznej ustala, które z posiadanych przez niego informacji mogą być udostępnione niezwłocznie (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 listopada 2007 r., II SA/Rz 438/07, LEX nr 340151). Jest to możliwe jedynie w sytuacji, gdy podmiot udostępniający dysponuje taką informacją w wymaganej przez wnioskodawcę formie już w momencie złożenia wniosku. We wszystkich innych przypadkach znajdzie zastosowanie regulacja art. 13, zgodnie z którą ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny, tj. uzasadniony (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05). A zatem postulat "niezwłocznego" udostępnienia informacji publicznej będzie mógł zostać zrealizowany tylko w stosunku do takiej informacji, która pod względem formy i treści wiernie odpowiada żądaniu podmiotu zainteresowanego jej uzyskaniem, a ponadto do jej udostępnienia nie jest konieczne wykonanie dodatkowych, czasochłonnych czynności związanych z jej przygotowaniem czy odszukaniem. Cechą niezwłocznego udostępnienia jest to, że informacja nie zawsze będzie mogła być udostępniona w sposób lub w formie zgłoszonej przez żądającego, ale z kolei nie ma możliwości zakończenia sprawy bez jednoczesnego udzielenia zainteresowanemu informacji w formie ustnej lub przesłania żądanych informacji na piśmie. Jeśli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji zakwalifikuje żądaną informację do takiej kategorii, która może być udostępniona niezwłocznie, to nie ma jakichkolwiek podstaw do zastosowania trybu odmowy udzielenia informacji lub umorzenia postępowania w tym zakresie. W razie stwierdzenia, że udostępnienie informacji publicznej w trybie określonym w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. jest niemożliwe, dysponent informacji publicznej jest zobowiązany zawiadomić żądającego takiej informacji o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji i jednocześnie poinformować go o konieczności wniesienia wniosku w formie pisemnej, aby umożliwić wnioskodawcy rozpoczęcie innej procedury załatwienia tego wniosku. Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Krakowie w wyroku z 12 października 2007 r., II SAB/Kr 67/07 (LEX nr 974197), uznając, że tylko w przypadku gdy żądana informacja nie może być udostępniona niezwłocznie, podmiot zobowiązany może żądać złożenia wniosku w formie pisemnej, jednak ma to na celu tylko umożliwienie prawidłowej realizacji obowiązku udostępnienia informacji.

Poza sporem jest, że organ w ustawowym terminie udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie i w formie przez niego wskazanej tj. kserokopii opinii z [...] r. co było zgodne z pisemnym wnioskiem ( sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] r.) spełniając przy tym wszystkie wymogi z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zadośćuczynił wnioskowi skarżącego przesyłając w dniu [...] r. żądany dokument we wskazanej formie i na wskazany adres. W tej sytuacji, wbrew podniesionym zarzutom, brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skoro została udzielona w trybie i terminie przewidzianym w ustawie. Rozpoznanie pisemnego wniosku skarżącego uczyniło bezprzedmiotowym i zbędnym rozstrzyganie w przedmiocie wniosku ustnego. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ nie naruszył w rozpatrywanej sprawie wyszczególnionych w skardze przepisów.

W stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną.