Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.C. i J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 134/25 w sprawie ze skarg kasacyjnych: [...] S.A. z siedzibą w [...] i A.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 oraz skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 28 października 2019 r. nr SKO.OD.15.2053.2019 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 134/25, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych: [...] S.A. z siedzibą w [...] i A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 oraz skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: "SKO") z 28 października 2019 r. nr SKO.OD.15.2053.2019 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów: w pkt 1 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 3/20; w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z 12 lipca 2019 r., nr BT.6225.1.2018; w pkt 3 zasądził od SKO solidarnie na rzecz A. U. i B. U. kwotę 200 zł oraz na rzecz skarżącej A. U. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w pkt 4 zasądził od SKO na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w pkt 5 zasądził od SKO na rzecz J. W. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

E. i J. C. 20 lutego 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "WIOŚ") pismo, w którym wskazali, że są posiadaczami działek nr [...] i [...], zabudowanych domkiem letniskowym w miejscowości [...]. Podali, że na położonej naprzeciw ich domu działce nr [...], przy użyciu popiołu wyrównano poziom terenu ponad poziom drogi.

W dniu 17 marca 2015 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę i oględziny działki nr [...] we wsi [...]. Z protokołu kontroli wynikało, że na teren działki będącej we władaniu Mieszkańców wsi [...] została nawieziona i rozplantowana mieszanka popiołowo-żużlowa. Następnie teren został pokryty warstwą piasku.

Z poczynionych przez WIOŚ ustaleń wynikało że transportu mieszanki popiołowo-żużlowej o kodzie 10 01 80, na działkę nr [...] we wsi [...] dokonał W.K., który prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "Transport [...]". Posiadał on zezwolenie na transport odpadów, natomiast posiadane zezwolenie na przetwarzanie odpadów było ważne do 19 grudnia 2014 r. Kontroli poddano też spółkę [...] S.A. (dalej: "strona skarżąca", "Spółka"). Ustalono, że Spółka ta w okresie styczeń-marzec 2015 r. odbierała odpady mieszanki popiołowo-żużlowej o kodzie 10 01 80 z [...] sp. z. o. o., a następnie przekazywała je osobom fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym, między innymi w styczniu 2015 r. Wspólnocie Wsi [...] w ilości 2.445,20 Mg. Podczas kontroli okazano umowę zagospodarowania mieszanek popiołowo-żużlowych i rea gipsu z [...] S.A. zawartą 1 stycznia 2015 r. pomiędzy kontrolowaną spółką, a W.K., zgodnie z którą wykonawca zobowiązał się do zagospodarowania mieszanki popiołowo-żużlowej oraz rea gipsu z zakładu [...] sp. z. o. o, w sytuacji gdy taka okoliczność będzie wynikała z potrzeb skarżącej.

W dniu 15 lipca 2015 r., w związku z wystąpieniem WIOŚ, wszczęte zostało z urzędu przez Wójta postępowanie w sprawie usunięcia odpadów o kodzie 10 01 80 z terenu dz. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Postępowanie prowadzone było w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, dalej : "u.o."). Wykazało ono, że na wymienionej wyżej działce składowane są odpady tj. mieszanki popiołowo-żużlowe w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Odpady nawiezione zostały w styczniu 2015 r., pochodziły ze składowiska [...] sp. z. o. o, a posiadaczem odpadów jest skarżąca Spółka. Odpady przetransportowała firma [...]. Odpady przejęło Sołectwo wsi [...] reprezentowane przez Sołtysa wsi. Ustalono nadto, że dz. nr [...] położona w miejscowości [...] stanowi "Grunty wspólne wsi [...]". Nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny.

Wójt decyzją z 12 lipca 2019 r., znak: BT.6225.1.2018, działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 u.o., nakazał skarżącej usunięcie odpadów w pełnej ilości zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie w sposób bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich poprzez niezwłoczne zebranie, załadowanie i przetransportowanie w miejsce przeznaczone do ich składowania, ustalając termin ostatecznego wykonania obowiązku do 15 października 2019 r.

W ocenie organu I instancji, posiadaczem odpadów była Spółka, która nie przeniosła prawnie posiadania odpadów na rzecz mieszkańców wsi [...]. Wprawdzie Sołtys wsi potwierdził przyjęcie odpadów, jednakże nie można tego uznać za działanie zgodne z prawem. Ponadto odpady złożone zostały w miejscu nieprzeznaczonym na ten cel i bez wymaganych prawem pozwoleń. Fakt, że Mieszkańcy wsi [...] z własnej inicjatywy i na rzecz wspólnoty wsi czynili starania związane z zagospodarowaniem terenu na cele związane z budową świetlicy nie mógł sankcjonować działań niezgodnych z prawem.

Powołując treść art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. i art. 27 ust. 8 u.o. wskazano, że możliwe jest przekazywanie odpadów osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą pod warunkiem wykorzystania ich na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 u.o. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 96 ze zm. dalej: "rozporządzenie MŚ z 2015 r.") określona została między innymi lista odpadów, warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku. Odpad o kodzie 10 01 80 umieszczono pod poz. 21 jako mieszanka popiołowo-żużlowa z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, a dopuszczalną metodą odzysku jest między innymi utwardzenie powierzchni. Magazynowanie jest dopuszczone w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko pod przykryciem materiałem nieprzepuszczalnym.

W przypadku utwardzenia powierzchni dopuszczalne jest przyjęcie w ciągu roku 0,15 Mg/m2 utwardzonej powierzchni.

Organ I instancji dokonał weryfikacji ilości przyjętych odpadów i ustalił, że maksymalną, dopuszczalną ilość odpadów możliwą do przyjęcia przez Samorząd Mieszkańców wsi [...] na potrzeby własne, przyjmując, że dz. nr [...] ma powierzchnię 2.340 m², było 351 Mg. Tymczasem ilość złożonych odpadów na dz. nr [...] przekracza ustawowo określoną normę. Ponadto, jak wynikało z protokołu oględzin załączonego do protokołu z kontroli WOIŚ, grubość warstwy złożonych odpadów wynosiła od 0,5m do 0,8m, co również potwierdzało, że ilość odpadów przekraczała normę. Zwrócono uwagę i na to, że prawidłowe przekazanie odpadów wiązało się z koniecznością umieszczenia odpowiedniej adnotacji w kartach ewidencji odpadów. Karta będąca w aktach sprawy nie zawierała zaś adnotacji o przekazaniu odpadów osobie fizycznej, co również może świadczyć, że nie nastąpiło przeniesienie posiadania odpadów na rzecz osoby fizycznej.

SKO po rozpoznaniu odwołań Spółki, Samorządu Mieszkańców Wsi [...] oraz A. i B. U., decyzją z 28 października 2019 r., znak: SKO.OD.15.2053.2019, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie ustalenia terminu wykonania obowiązku i ustaliło w to miejsce, że termin jego wykonania ma nastąpić w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, w pozostałej zaś części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

SKO przywołało art. 26 ust. 2 u.o. uznając, że spełniona została negatywna przesłanka dotycząca ilości zdeponowanych odpadów. Organ uznał, że prawidłowe były ustalenia Wójta co do tego, że dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,15 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Przyjmując powierzchnię dz. nr [...] wynoszącą 2.340 m2 oraz normę 0,15 Mg/m2 dopuszczalna ilość odpadów możliwa do przyjęcia na potrzeby własne wynosi 351 Mg. Tymczasem z karty przekazania odpadu wynika, iż masa odpadów złożonych na przedmiotowej działce wynosi 2.445,20 Mg, co znacznie przekracza dopuszczalną normę, określoną w wymienionym wyżej rozporządzeniu. Już tylko ta okoliczność wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 45 u.o. Odnosząc się do zarzutów spółki, że odpady zostały przekazane w styczniu 2015 r., a więc w okresie gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r., które w załączniku nr 1 nie określało żadnych maksymalnych ilości, które mogłyby zostać wykorzystane w procesie odzysku mieszanki popiołowo-żużlowej, SKO wyjaśniło, że organ ma obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Przesądza to zatem, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania norma z art. 45 ust. 1 pkt. 2 u.o. wobec czego nie można przyjąć, że odpady prawidłowo zostały poddane procesowi odzysku przez utwardzenie terenu na działce nr [...] we wsi [...]. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 26 ust. 2 u.o.

Zdaniem SKO, nie było sporu co do tego, że teren wskazanej działki nie był przeznaczony do magazynowania bądź składowania odpadów. Teren ten ma nieuregulowany stan prawny. Według ewidencji gruntów i budynków są to "Grunty Wspólne Wsi [...]" - władanie na zasadach samoistnego posiadania. Poza tym, legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o., może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia, którego ani Sołtys wsi [...] ani Rada Sołecka nie posiadają.

Końcowo, przywołując art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. oraz art. 3 pkt 44 u.o. wprowadzające legalną definicję posiadacza odpadów oraz władającego powierzchnią ziemi, SKO uznało, że posiadaczem odpadów o kodzie 10 01 80 znajdujących się na dz. nr [...] w miejscowości [...], będącej we władaniu jej mieszkańców była skarżąca spółka, która odbierała mieszankę popiołowo-żużlową z [...], jednak nie przeniosła posiadania odpadów na Mieszkańców wsi [...], reprezentowanych przez sołtysa. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z 14 lutego 2018 r., znak: OiN.1431.12.2018 wynikało bowiem, że stan prawny działki nie jest uregulowany i nie ustanowiona została Wspólnota Gruntowa wsi [...]. Nie można zatem przyjąć, że sołtys wsi, który przyjął odpady działał w imieniu wspólnoty, która nie ma uregulowanego statusu prawnego, a więc formalnie nie istnieje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie:

a. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji o nakazie usunięcia odpadów, która w dacie wydania tej decyzji, jak i w dacie orzekania przez organ II instancji, była faktycznie niemożliwa do wykonania, a jej niewykonalność ma charakter trwały i nieusuwalny,

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta podczas, gdy decyzja ta powinna była zostać usunięta z obrotu prawnego jako wadliwa,

c. art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem mieszkańców wsi [...],

d. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób umniejszający zaufanie do władzy publicznej, która nie uwzględnia interesu społecznego oraz słusznego interesu mieszkańców wsi [...] (reprezentowanych przez Sołtysa),

e. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym dogłębnego i rzetelnego zbadania okoliczności dotyczących:

- stopnia zmieszania odpadów z gruntem i położenia odpadów na terenie zielonym (zadrzewionym i zakrzewionym), co pozwoliłoby przede wszystkim ocenić, czy usunięcie odpadów jest w obecnym stanie technicznie możliwe, jak również czy obiektywnie możliwe jest wykonanie tego obowiązku w sposób "bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich",

- tego czy odpady zostały wykorzystywane na potrzeby własne mieszkańców wsi [...] (reprezentowanych przez Sołtysa wsi) w kontekście dopuszczalnych metod i warunków odzysku odpadów o kodzie 10 01 80 tj. do utwardzania powierzchni, w sposób w sposób uniemożliwiający pylenie, bez zakłócenia stosunków wodnych, bez zagrożenia szkodą dla środowiska,

- skutków wydania decyzji dla bezpieczeństwa mieszkańców i zwierząt żyjących w obrębie w obrębie nieruchomości, w szczególności możliwości osunięcia się terenu wskutek wykonania decyzji przez skarżącego oraz wpływu na stosunki wodne,

f. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i przeprowadzenia dowodów istotnych dla sprawy tj. dokonania właściwych ekspertyz, w tym zaniechanie powołania biegłego w celu ustalenia stopnia zmieszania odpadów z gruntem, co pozwoliłoby przede wszystkim ocenić, czy usunięcie odpadów jest w obecnym stanie obiektywnie możliwe, określenia skutków wydania ewentualnej decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów tj. wpływu odpadów o kodzie 10 01 80 na środowisko, bezpieczeństwo mieszkańców i zwierząt żyjących w obrębie nieruchomości, w szczególności możliwości osunięcia się terenu wskutek wykonania decyzji i możliwości zakłócenia stosunków wodnych,

g. art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oględzin nieruchomości, tym samym oparcie się jedynie na protokole oględzin dokonanych 17 marca 2015 r. przez WIOŚ, mimo upływu ponad czterech lat od ich dokonania i nieodwracalnych zmian gruntowych nieruchomości (zmieszanie gruntu z mieszanką żużlowo-popiołową o kodzie 10 01 80), podczas gdy potrzeba dokonania ponownych oględzin wynikała z konieczności ustalenia, czy decyzja o nakazie usunięcia odpadów byłaby możliwa do wykonania, a konieczności oceny skutków środowiskowych i społecznych jej wydania.

h. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. poprzez błędne przyjęcie obalenia domniemania prawnego przyjętego w tym przepisie i uznanie, jakoby posiadaczem odpadów dalej pozostawał skarżący, podczas gdy za posiadaczy odpadów w rozumieniu ww. przepisu należy uznać mieszkańców wsi [...], w których imieniu działał Sołtys wsi,

i. rozporządzenia MŚ z 2015 r., którego załącznik nie zawiera ograniczeń ilościowych w wykorzystywaniu odpadów o kodzie 01 10 80 przez osoby fizyczne na cele własne,

j. art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. w zw. art. 27 ust. 8, 9 i 10 u.o. w zw. rozporządzeniem MŚ z 2006 r. poprzez ich niezastosowanie mimo, iż odpady uwzględnione w ww. w rozporządzeniu zostały przekazane Sołtysowi wsi [...], zostały wykorzystane na cele własne mieszkańców wsi zgodnie z dopuszczalną metodą odzysku i stanowią odpady całkowicie bezpieczne,

k. art. 26 ust. 6 u.o. poprzez błędne uznanie, że sposób usunięcia odpadów określony decyzji organu I instancji jest wystarczający, podczas gdy w stanie powinien on być znacznie bardziej precyzyjny przy uwzględnieniu położenia odpadów na terenie - aktualnie zadrzewionym i zakrzewionymi oraz stopień zmieszania odpadów z gruntem.

A. i B. U. (dalej: "skarżący") w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zarzucili naruszenie:

a. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. poprzez dokonanie błędnej wykładni i niezgodne z definicją legalną zawartą w tym przepisie przyjęcie, iż posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] we wsi [...] jest spółka,

b. art. 3 ust. 1 pkt. 21 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] składowane są odpady w miejscu do tego nie przeznaczonym, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż odpady uległy przetworzeniu poprzez utwardzenie placu znajdującego się wskazanej działce,

c. § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i § 2 rozporządzenia z 2015 r. poprzez zastosowanie tych przepisów, w sytuacji gdy zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy rozporządzenia MŚ z 2006 r. obowiązującego w dacie umieszczenia odpadów na działce nr [...] we wsi [...] tj. w styczniu 2015 r.,

d. art. 45 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż posiadaczem wskazanych w zaskarżonej decyzji odpadów jest osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej, wykorzystująca odpady na potrzeby własne,

e. art. 26 ust. 1 u.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy z ustalonego z ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, iż odpady na działce o nr ewidencyjnym [...] we wsi [...] zostały przetworzone, a nie zmagazynowane lub zeskładowane;

f. art. 26 ust. 6 pkt 3 u.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostatecznie precyzyjne wskazanie adresatowi decyzji sposobu usunięcia odpadów z uwzględnieniem bezpieczeństwa nieruchomości sąsiadujących,

g. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz poprzez nieuwzględnienie w toku czynności postępowania jak i w ostatecznym rozstrzygnięciu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,

h. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz rozstrzygniecie sprawy w sposób odmienny niż poprzedzające je decyzje, mimo iż stan faktyczny ani prawny w tym okresie nie uległ zmianie i. art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

- brak wnikliwego rozpoznania argumentów skarżącego w niniejszej sprawie, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków tj. członków rady sołeckiej dotyczących okoliczności przyjęcia wskazanych w skarżonej decyzji odpadów na działkę o nr ewidencyjnym [...] znajdującej się we wsi [...] w gminie [...] i oparcie się w tym zakresie jedynie na błędnych ustaleniach zawartych w protokołach i wynikach kontroli przeprowadzonych na przedmiotowej działce przez WIOŚ, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie,

- brak wszechstronnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania, co skutkowało brakiem ustalenia czy ilość zeskładowanych odpadów na działce o nr ewidencyjnym [...] pozwala na ich bezpieczne wykorzystanie na potrzeby własne,

- niezwrócenie się przez organ do Sołtysa wsi [...] o nadesłanie uchwał lub protokołów zebrań dotyczących zagospodarowania działki o nr ewidencyjnym [...];

j. art. 80 k.p.a. poprzez:

- dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w szczególności dowodu z wypisu z ewidencji gruntów i budynków objętych skarżoną decyzją, z których wynika, iż posiadaczem nieruchomości, na której znajdują się odpady są mieszkańcy wsi [...] co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.

- brak wnikliwej oceny dowodów w postaci protokołów kontroli i informacji zawartych w protokołach i wynikach kontroli WIOŚ przekazanych Wójtowi, z których wynika, iż na działce ewidencyjnej nr [...] odpady uległy przetworzeniu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.

- dokonanie biednej oceny dowodu w postaci karty przekazania odpadu ze stycznia 2015 r. polegający na uznaniu, iż nie doszło do przekazania posiadania odpadów mimo, iż treść dokumentu wskazuje jednoznacznie, iż do przeniesienia odpadów doszło,

k. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia

z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie skutków wykonania skarżonej decyzji, w tym możliwych skutków dla nieruchomości sąsiadujących, w sytuacji gdy ustalenie takie wymaga wiadomości specjalnych oraz jest niezbędne dla ustalenia właściwego sposobu ewentualnego usunięcia odpadów,

I. art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji tj. w szczególności brak wskazania dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygniecie i faktów które uznał za udowodnione w wyniku oceny poszczególnych dowodów,

ł. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające taką decyzję,

m. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wójta i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co winno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Skargę na decyzje organu odwoławczego wniósł również J. W. pełniący funkcje sołtysa wsi [...]. Skarga ta została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 5/20. Naczelny Sad Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, postanowieniem z 28 października 2021 r., syg. akt II OSK 2200/20 uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia NSA podnosił, iż poza uwagą Sądu pozostała kwestia, że z treści skargi wynika, iż J. W. działa jako osoba fizyczna, a nie jak to przyjął Sąd, iż działa w imieniu sołectwa wsi [...]. W ocenie Sądu, J. W. jako osoba fizyczna mieszkająca we wsi [...] i będąca właścicielem działki w obrębie oddziaływania działki nr [...] oraz osobom, która potwierdzała przyjęcie odpadu o kodzie 100180 na wyżej powołaną działkę ma legitymacje prawną w przedmiotowej sprawie.

J. W. we wniesionej skardze zarzucił naruszenie:

a. art. 3 ust.1 pkt 19 u.o.o przez dokonanie błędnej wykładni i niezgodne z definicją legalną zawartą w tym przepisie i przyjęcie, iż posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] we wsi [...] w gminie [...] jest firma [...] S.A., co miało wpływ na treść skarżonej decyzji;

b. § 1 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.2 i § 2 rozporządzenia z 2015 roku w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji gdy zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostką organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku obowiązujące w dacie umieszczenia odpadów na działce [...] znajdującej się we wsi [...] tj. w styczniu 2015 roku, co miało istotny wpływ na treść decyzji;

c. art. 3 ust.1 pkt 21 u.o.o poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, ze na terenie nr [...] znajdującej się we wsi [...] składowane są odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż odpady uległy przetworzeniu poprzez utwardzenie placu znajdującego się we wskazanej działce co miało istotny wpływ na treść decyzji;

d. art. 45 ust.1 pkt 2 u.o. w zw. z art. 27 ust. 8 u.o. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że posiadaczem odpadów jest osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej i wykorzystująca odpady na potrzeby własne, co miało wpływ na treść decyzji;

e. art. 26 ust.1 u.o.o poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż odpady na działce nr [...] we wsi [...] są zmagazynowane lub zeskładowane podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że odpady uległy przetworzeniu, co miało istotne znaczenie dla treści skarżonej decyzji;

f. art. 26 ust.6 pkt 3 u.o.o poprzez jego błędne zastosowanie i niedostatecznie precyzyjne wskazanie adresatowi decyzji sposobu usunięcia odpadów.

g. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie w toku czynności postępowania, jak i w ostatecznym rozstrzygnięciu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

h. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób nie pogłębiający zaufania do władzy publicznej oraz rozstrzygnięcie sprawy w sposób odmienny niż poprzedzające je decyzje, mimo, iż stan faktyczny ani prawny w tym okresie nie uległ zmianie oraz niepoinformowanie strony o zmianie stanu prawnego w toku postępowania;

i. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez:

- brak wnikliwego rozpoznania argumentów skarżącego, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – członków rady sołeckiej dotyczących okoliczności przyjęcia wskazanych w decyzji odpadów na działkę nr [...] i oparcie się w tym zakresie jedynie na błędnych ustaleniach zawartych w protokołach i wynikach kontroli przeprowadzonych przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie;

- brak wszechstronnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania, co skutkowało brakiem ustalenia, czy ilość zeskładowanych odpadów na działce nr [...] pozwala na ich bezpieczne wykorzystanie na własne potrzeby;

- niezwrócenie się przez organ do sołtysa wsi [...] na nadesłanie uchwał lub protokołów zebrań dotyczących zagospodarowania działki nr [...] na okoliczność ich treści, co miało istotny wpływ na treść skarżonej decyzji;

j. art. 80 k.p.a. poprzez: dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności dowodu z wypisu z ewidencji gruntów i budynków objętych skarżoną decyzją z których to wynika, iż posiadaczem nieruchomości na której znajdują się odpady są mieszkańcy wsi [...], co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie; -) brak wnikliwej oceny dowodów w postaci protokołów kontroli i informacji zawartych w protokołach kontroli MWIOŚ przekazanych Wójtowi Gminy [...] z której wynika, że na dz. nr [...] odpady uległy przetworzeniu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie; -) dokonanie błędnej oceny dowodu w postaci karty przekazania odpadu ze stycznia 2015 roku polegający na uznaniu, iż nie doszło do przekazania posiadanie odpadów, mimo, iż treść dokumentu jednoznacznie wskazuje, że do przeniesienia odpadów doszło, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie;

k. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie skutków wykonania skarżonej decyzji, w sytuacji gdy ustalenie takie wymaga wiadomości specjalnych;

l. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji w szczególności brak wskazania dowodów na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie i faktów które uznał za udowodnione;

m. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie usunięcia odpadów podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające taką decyzję;

n. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co winno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi, SKO podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o ich oddalenie.

Postanowieniem z 16 kwietnia 2020 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), połączył sprawy o sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 oraz VIII SA/Wa 4/20 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadził je dalej pod sygn. akt VIII SA/Wa 3/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu 14 października 2020 r. w sprawie VIII SA/Wa 3/20 wydał wyrok, którym oddalił skargi wniesione przez [...] S.A. z siedzibą w Warszawie oraz A. U. i B. U..

Sąd rozpoznający przedmiotowe skargi wskazał, iż kwestią istotną i zarazem sporną była kwestia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów o kodzie 10 01 80 z działki nr [...] w miejscowości [...]. Z analizy dokumentów – karty przekazania odpadów wynikało, iż wytwórcą odpadów była [...] SA, posiadaczem odpadów była [...] S.A., która odbierała odpady mieszanki popiołowo żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, posiadaczem transpirującym odpady był W.K., zaś posiadaczem przyjmującym odpad wspólnota wiejska wsi [...]. Przyjęcie odpadów potwierdził sołtys wsi J. W..

Sąd zwrócił uwagę, iż dz. nr [...] w ewidencji została określona jako stanowiąca grunty wspólne wsi [...] na zasadzie samoistnego posiadania. Zdaniem Sądu w sprawie nie zostało wykazane by Wspólnota Wsi [...] powołała spółkę do sprawowania zarządu do zagospodarowywania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Skarżący uprawnienia w tym zakresie usiłują nadać sołtysowi wsi, jednakże takie rozwiązania przepisy prawa nie przewidują. W tych okolicznościach organy prawidłowo przyjęły, że nie wchodzi w grę domniemanie wynikające z art. 3 ust.1 pkt 19 u.o. Z tych względów, zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że posiadaczem odpadów zlokalizowanych na dz. nr [...] była [...] S.A. i na nią winien być nałożony obowiązek ich usunięcia.

Sąd rozważył podnoszone zarzuty, iż z obowiązku uzyskania zezwolenia na magazynowania odpadów zwolnione są osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami i określone rodzaje odpadów mogą wykorzystać na potrzeby własne za pomocą metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 u.o.

Wskazał, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U z 2016 r., poz. 93 dalej: "rozporządzenie MŚ z 2016 r."). Poprzednie rozporządzenie w tym zakresie z 21 kwietnia 2006 r. (Dz.U nr 75, poz. 527 dalej: "rozporządzenie MŚ z 2006 r.") utraciło moc z dniem 23 stycznia 2016 r.

Sąd zgodził się z organami, iż są one zobowiązane orzekać uwzględniając stan prawny z daty wydania decyzji, co wynika wprost z art. 6 k.p.a., jak i art. 7 Konstytucji. Z tego względu w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 45 ust.1 pkt 2 w związku z art. 27 ust. 1, 9 i 10 u.o.o w związku z rozporządzeniem MŚ z 2006 r.

Sąd również nie podzielił też innych zarzutów skargi podnoszonych przez skarżących – naruszenia art. 8 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.

Skargi kasacyjne od ww. wyroku z 14 października 2020 r. złożyli [...] S.A. oraz A. U.

Zarządzeniem z 5 lutego 2021 r. stwierdzono podstawy do przeprowadzenia autokontroli wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. w sprawie VIII SA/Wa 3/2020 w trybie art. 179a p.p.s.a.

Postanowieniem z 15 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 p.p.s.a., połączył sprawy o sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 i sygn. akt VIII SA/Wa 72/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem rozpoznania ww. skarg kasacyjnych i skargi J. W. w jednym postępowaniu.

Wyrokiem z 18 lutego 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok tego Sądu z 14 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 (pkt 1 wyroku); uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją, decyzję Wójta z 12 lipca 2019 r., nr BT.6225.1.2018 i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 wyroku); zasądził od SKO na rzecz A. U. i B. U. solidarnie kwotę 657 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku); zasądził od SKO na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 1120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku); zasądził od SKO na rzecz J. W. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 wyroku).

Sąd I instancji wskazał, że podstawową kwestią, która była przedmiotem zarzutów w sprawie i wymagała oceny było to czy istniały podstawy z art. 26 ust.2 u.o. do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów przetworzonych na dz. nr [...] we wsi [...]. Zaznaczył, iż organy uznały, że zaistniała podstawa do zastosowania wyżej powołanego przepisu ponieważ ustawa o odpadach statuuje zasadę, iż działalność polegająca na zbieraniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia w postaci decyzji administracyjnej (art. 41 u.o.). Wyjątki od tej zasady określa przepis art. 45 u.o. Zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 2 u.o. z obowiązku zwalania się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. Stosownie do rozporządzenia MŚ z 2006 roku w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, odpady o kodzie 100180 mogły podlegać procesowi odzysku polegającemu na utwardzaniu nawierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie poprzez ich zestalenie lub przykryciu warstwą niepylącą z zachowaniem odrębnych przepisów, w szczególności prawa budowalnego i wodnego.

W ocenie Sądu I instancji, utwardzenie dz. nr [...] odpadem o kodzie 100108 nie naruszało przepisów ani ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U z 2020 r., poz. 1333), ani ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U z 2017 roku, poz. 1121). Działka nr [...] leży w strefie zabudowy, posiada niezbędną infrastrukturę, dostęp do drogi publicznej i nie jest prowadzona na niej produkcja rolna. Nadto w przypadku gruntu rolnego V klasy gleboznawczej nie ma potrzeby ubiegania się o zezwolenie na wyłączenie jej z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r., poz. 1161 ze zm.).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ustawy Prawo budowlane na datę – styczeń 2015 r., jak i obecnie – utwardzanie działki budowalnej nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Biorąc przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U z 2017 r., poz. 1121) odnośnie do utwardzenia działki nr [...] w [...] nikt z sąsiadów nie wnosił roszczeń w trybie art. 29 ust.3 tej ustawy o przywrócenie stanu poprzedniego, w związku ze zmianą stosunków wodnych na gruncie (skarżący U. są sąsiadami), ani w trybie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.

Powołane rozporządzenie MŚ z 2006 r. obowiązywało do 24 stycznia 2016 r. Od tej daty obowiązywało rozporządzenie MŚ z 10 listopada 2015 r. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia odpady o kodzie 100180 mogły podlegać odzyskowi polegającemu na utwardzaniu powierzchni dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie oraz w przypadku utwardzania powierzchni maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,15 Mg/m².

Sąd uznał, że błędnie zostało zaakceptowane przez Sąd rozpoznający skargi, stanowisko Kolegium co do zastosowania rozporządzenia MŚ z 2015 r., które obowiązywało w dacie orzekania przez organy. W sprawie należało zastosować rozporządzenie MŚ z 2006 roku, które obowiązywało do 24 stycznia 2016 r.

Sąd I instancji podkreślił, że w związku z tym przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia MŚ z 2015 roku, które w momencie zdarzenia – przyjęcia odpadów do odzysku, w styczniu 2015 r., nie obowiązywało naruszają zasadę lex retro non agit. Rozporządzenie MŚ z 2006 r. obowiązujące w styczniu 2015 roku pozwalało odpad o kodzie 100180 – mieszanki popiołowo – żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych przekazywać do utwardzania powierzchni dróg i placów i zagospodarowywać w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego oraz do budowy fundamentów. Rozporządzenie to nie wprowadzało żadnych ograniczeń co do ilości użytego odpadu do utwardzania na metr kwadratowy powierzchni.

Zastosowanie nowych przepisów w obecnej chwili nałożyło by nowe obowiązki na posiadacza odpadów, które powstały w związku ze zmianą przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska.

Jak wywiódł Sąd, zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 2 u.o.o w zw. z art. 27 ust.8 u.o.o osoba fizyczna i jednostka organizacja niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi określone rodzaje odpadów, w tym odpad o kodzie 100108 na potrzeby utwardzania powierzchni, utwardzania dróg i placów. W realiach niniejszej sprawy ustalono, iż odpad o kodzie 100108 został pobrany od wytwórcy [...] sp. z o.o. i posiadaczem tego odpadu została [...] S.A. Odpad ten został przetransportowany przez firmę [...] na działkę nr [...] w [...] gdzie został przyjęty przez władającego tą działką – osoby fizyczne mieszkańców wsi reprezentowanych przez sołtysa wsi J. W.. Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 19 u.o.o ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów – rozumie przez to się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Z wypisu ewidencji gruntów i budynków wynika, jak podał Sąd, że dz. nr [...] o powierzchni 0,2340 ha stanowi Grunty Wspólne Wsi [...]. W obecnym stanie faktyczno – prawnym nie sposób przesądzić jej statusu prawnego. Niewątpliwie faktyczne władztwo nad nieruchomością – działka nr [...] sprawowały i sprawują osoby fizyczne - mieszkańcy wsi [...], którzy jako współposiadacze samoistni podejmują decyzje co do przedmiotowej nieruchomości. Potwierdza to fakt, iż w dniu 5 lutego 2015 r. na wniosek rady sołeckiej została wydana decyzja przez Wójta Gminy [...] o zezwoleniu na wycięcie 30 sztuk drzew rosnących na terenie działki nr [...]. Również sołtys J. W. działając za wiedzą i zgodą mieszkańców jako posiadaczami tej działki przyjął od [...] S.A. odpad o kodzie 100180. Tak więc doszło do sytuacji, iż dotychczasowy posiadacz odpadów złożył te odpady za zgodą i wiedzą osób fizycznych współwładających działką nr [...] we wsi [...]. Tak więc doszło przeniesienia posiadania odpadu z [...] S.A. na władających przedmiotową działką osób fizycznych.

Z kolei "Mieszkańcy" jako osoby fizyczne przedmiotowe odpady wykorzystali do utwardzenia tej działki i zrobili to zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 2 u.o. w zw. z art. 27 ust.8 u.o. i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami celem dopuszczalnych metod ich odzysku.

Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy przedmiotowy odpad został przez osoby fizyczne zagospodarowany na potrzeby utwardzenia działki nr [...] i przedmiotowa działka została następnie zagospodarowana poprzez nasadzenie roślinności, ustawienie sprzętu do rekreacji, nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 26 ust. 2 u.o. poprzez nałożenie obowiązku na [...] S.A. w Warszawie usunięcia przetworzonego odpadu o kodzie 100108.

W tej sytuacji Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie uznając, iż przedmiotowy odpad został zagospodarowany zgodnie z przepisami prawa i prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 5520/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. C. i J. C. uchylił wyrok Sądu I z 18 lutego 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie E. i J. C. zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw w postepowaniu przed Sądem I instancji i w konsekwencji zachodzi w tej sprawie nieważność postępowania. Skarżący kasacyjnie nie byli bowiem zawiadomieni przez Sąd, który 18 lutego 2021 r. rozpoznawał m.in. skargę J. W. w ramach autokontroli na posiedzeniu niejawnym.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę w ramach autokontroli, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że głównym powodem skutkującym uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta z 12 lipca 2019 r., nr BT.6225.1.2018, było błędne zastosowanie przepisów prawnych w kontrolowanej przez Sąd sprawie, a mianowicie rozporządzenia MŚ z 2015 r., gdy prawidłowo należało zastosować rozporządzenie MŚ z 2006 r.

Sąd podkreślił, że podstawową kwestią, która była przedmiotem zarzutów w sprawie i wymagała oceny było ustalenie czy istniały podstawy z art. 26 ust.2 u.o.o do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów przetworzonych na działce nr [...] we wsi [...]. Sąd I instancji zauważył, iż organy administracyjne uznały, że zaistniała podstawa do zastosowania wyżej powołanego przepisu ponieważ ustawa o odpadach statuuje zasadę, iż działalność polegająca na zbieraniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia w postaci decyzji administracyjnej (art. 41 u.o.). Wyjątki od tej zasady określa przepis art. 45 u.o. Zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 2 u.o. z obowiązku zwalania się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska.

Z kolei stosownie do rozporządzenia MŚ z 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, odpady o kodzie 10 01 80 mogły podlegać procesowi odzysku polegającemu na utwardzaniu nawierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie poprzez ich zestalenie lub przykryciu warstwą niepylącą z zachowaniem odrębnych przepisów, w szczególności prawa budowalnego i wodnego.

Sąd I instancji wskazał, że powołane rozporządzenie MŚ z 2006 r. obowiązywało do 24 stycznia 2016 r. Od tej daty obowiązywało rozporządzenie MŚ z 10 listopada 2015 r.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia (z 2015 r.) odpady o kodzie 100180 mogły podlegać odzyskowi polegającemu na utwardzaniu powierzchni dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie oraz w przypadku utwardzania powierzchni maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,15 Mg/m².

Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonych decyzjach zarówno organ I instancji, jak i Kolegium błędnie przyjęły, iż w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie MŚ z 10 listopada 2015 r. Również zastosowanie powyższego rozporządzenia wadliwie zaakceptował WSA.

W ocenie Sądu, w sprawie należało prawidłowo zastosować rozporządzenie Ministra Środowiska z 2006 r., które obowiązywało do 24 stycznia 2016 r., a od tej daty obowiązywało rozporządzenie MŚ z 10 listopada 2015 r. i dopiero w kontekście przepisów tego rozporządzenia (z 2006 r.) ocenić czy doszło do naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Sąd stwierdził, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organy, zgodnie z zał. Nr 1 do rozporządzenia z 2015 r., odpady o kodzie 10 01 80 mogły podlegać odzyskowi polegającemu na utwardzeniu powierzchni dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie oraz w przypadku utwardzania powierzchni – maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,15 mg/m². Zdaniem organów administracyjnych podstawą do zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach było zaistnienie przesłanki negatywnej – przekroczenie maksymalnej ilości zdeponowanych odpadów- mieszanki popiołowo – żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych o kodzie 100180 na działce [...]. Przyjmując powierzchnię działki (nr [...]) – 2340 m² oraz normę 0,15Mg/m², dopuszczalna ilość odpadów wynosiła 351Mg, zaś na działce tej jak wynika z ustaleń organów użyto 2445,20 Mg/m² odpadu, co przekraczało normę z rozporządzenia MŚ z 2015 r.

Sąd I instancji stwierdził, że dokonał błędnej oceny prawnej w zakresie zastosowania przez Kolegium rozporządzenia MŚ z 2015 r., które miało kluczowe znaczenie w sprawie, a zostało uznane za prawidłowe przy pierwotnej ocenie Sądu (wyrok z 10 października 2020 r.). Niewątpliwie doszło ze strony Sądu do wadliwości rozstrzygnięcia i naruszenia prawa- naruszenia zasady lex retro non agit, w sprawie bowiem należało zastosować rozporządzenie Ministra Środowiska z 2006 r., które nie ograniczało ilości odpadów używanych na potrzeby własne do utwardzenia powierzchni.

Sąd I instancji stwierdził, że zastosowanie przepisów rozporządzenia MŚ z 2015 r. było nieuprawnione, bowiem w dacie zdarzenia istniały przesłanki prawne do przyjęcia regulacji wynikającej z rozporządzenia Ministra Środowiska z 2006 r. Rozporządzenie z 2006 r. nie wprowadzało takich ograniczeń co do ilości użytego odpadu do utwardzania powierzchni na potrzeby własne.

Sąd I instancji stwierdził, że w ponownym postępowaniu organy administracyjne przeprowadzą dodatkowe postępowanie dowodowe i ustalą czy doszło do naruszenia prawa. Sąd wskazał, że należy ustalić, czy teren wsi jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jaki jest charakter działki [...], czy działka ta mogła zostać utwardzona, nadto czy doszło do utwardzenia powierzchni oraz czy doszło do zagospodarowania tej działki zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym czy nie naruszono stosunków wodnych oraz przepisów prawa budowlanego.

Zdaniem Sadu I instancji, wyjaśnienia wymaga także czy w dacie przyjęcia odpadów działka ta (nr ew. [...]), była działka rolną, czy mogła być przekształcona, czy zmienił się charakter działki na działkę budowlaną, wreszcie czy ma to znaczenie w sprawie. W tym zakresie organy przeprowadzą postępowanie dowodowe z dokumentów, nie mniej rozważą możliwość przeprowadzenia wszelkich dowodów, które okażą się konieczne dla wyjaśnienia sprawy.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że wyjaśnienia wymaga także czy doszło do przeniesienia odpadów za wiedzą i zgodą J. W. na rzecz Mieszkańców wsi, a w szczególności czy w świetle przepisów ustawy o odpadach i rozporządzenia MŚ z 2006 r., odpowiedzialnym powinna być Spółka [...]. Nadto czy przekazanie odpadów było legalne, skoro osoba transportująca – firma W.K. nie miała ważnego upoważnienia, nadto czy J. W. był uprawniony do przyjęcia odpadów w imieniu Mieszkańców wsi.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że w związku z tym, że nie rozpoznano istoty sprawy, zastosowano błędne przepisy (rozporządzenia z 2015 r. zamiast z 2006 r.), a Sąd w pierwszej sprawie to zaakceptował, przedwczesne jest odnoszenie się do poszczególnych skarg. Zdaniem Sądu najpierw należy prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem wskazówek Sądu, a następnie dokonać jego oceny prawnej wynikającej m.in. z rozporządzenia Ministra Środowiska z 2006 r.

Konkludując, dodał, że oceniając charakter dz. nr ew. [...] organy winny uwzględnić jej usytuowanie, mając na uwadze również przepisy ochrony środowiska, i wyjaśnić, czy istniały jakieś przeciwności, zakazy prowadzące do ewentualnego utwardzenia działki. Jednocześnie na wypadek ewentualnej konieczności usunięcia tych odpadów, organy ustalą czy istnieje potencjalna możliwość wykonania takiego nakazu, nie wykluczając możliwości skorzystania w tej materii z ekspertyzy biegłego.

Ponadto organy winny wskazać czy można uznać, że odpad został zagospodarowany na potrzeby utwardzenia dz. nr ew. [...] i czy faktycznie działka ta została zagospodarowana poprzez nasadzenie roślinności i ustawienie sprzętu do rekreacji, a zatem nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 26 ust. 2 ustawy poprzez nałożenie obowiązku na [...] S.A. w Warszawie usunięcia przetworzonego odpadu o kodzie 10 01 08.

E. C. i J. C. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 179a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o. poprzez zastosowanie trybu autokontroli w stosunku do wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/20, dalej: "wyrok WSA z 2020 r." ze względu na to, że zdaniem WSA w Warszawie "podstawy skarg kasacyjnych obu skarżących podmiotów w zakresie naruszenia prawa materialnego art. 26 u.o. poprzez jego błędne zastosowanie są oczywiście usprawiedliwione", podczas gdy podstawy skarg kasacyjnych nie są oczywiście usprawiedliwione, ponieważ:

- art. 26 u.o. składa się z 9 ustępów, a prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a skarga kasacyjna [...] S.A. w Warszawie w punkcie 2 petitum (jak i w uzasadnieniu) zawiera powołanie art. 26 u.o., jako takiego, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę tego zarzutu, skarga kasacyjna A. U. zawiera powołanie art. 26 ust. 6 pkt 3 u.o., ze wskazaniem, że zakwestionowane decyzje nie zawierają precyzyjnego wskazania adresatowi decyzji sposobu usunięcia odpadów, podczas gdy podstawą wydania decyzji kontrolowanych w niniejszej sprawie jest art. 26 ustęp 1 oraz art. 26 ustęp 2 ustawy o odpadach, które nie są powołane w żadnej ze skarg kasacyjnych, tak w ich petitum jak i w ich uzasadnieniach.

- w istocie rzeczy zasadniczą kwestią "sporną" w niniejszej sprawie było zastosowanie właściwego rozporządzenia, to jest rozporządzenie z 2006 roku, a nie rozporządzenia z 2015 r. i mimo powołania drugiego z nich w uzasadnieniu wyroku WSA z 2020 to wyrok ten odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.) mimo częściowo błędnego uzasadnienia, albowiem za wyjątkiem wprost wskazanych ilości odpadów w Rozporządzeniu z 2016 roku możliwych do przyjęcia, pozostałe warunki ich przyjmowania są takie same w obydwu rozporządzaniach, a które nie zostały spełnione, to jest działka [...] nie była i nie jest działką budowlaną, wykonane prace nie mogą być zakwalifikowane, jako utwardzanie gruntu, a także odpady zostały "przyjęte przez osobę", która nie była uprawniona do reprezentowania wspólnoty gruntowej (co zostało ustalone przez organy administracji - wbrew stanowisku WSA w Warszawie), a nadto przyjęcie odpadów na działkę nr [...] narusza następujące przepisy:

a. art. 16 ust. 1 pkt 1 u.o. nakazujący prowadzić gospodarkę odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a w szczególności nie powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (opinia biegłego z 24 maja 2019 r. cytowana w uzasadnieniu do Uchwały nr XIX/123/20 Rady Gminy [...]) wynika, że odpady nawiezione na działkę nr [...] wykazały przekroczenie zawartości antymonu, arsenu, selenu i fluorków. Z tego względu odpady te mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi mających z nimi bezpośredni kontakt. "(...) Na zdrowie może też niekorzystnie wpływać bezpośredni kontakt z odpadami. Dotyczy to w szczególności działki nr [...], na której przebywają mieszkańcy wsi, w tym dzieci. Jak zaobserwowano w czasie prac terenowych popioły spod warstwy nasypu zbudowanego z gruntów rodzimych, są wynoszone na powierzchnię przez zwierzęta ryjące (krety) i mogą z nimi mieć kontakt osoby przebywające na terenie nieruchomości. W okresach suchych może również dochodzić do pylenia ...". 

b. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 - akt uchylony, ale relewantny z punktu widzenia oceny nawiezienia odpadów w styczniu 2015 roku ). Przepis ten zakazywał zmieniać stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej a także kierunek odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich co wynika z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") z 10.06.2015 r. (sygn. WSTII- R.600.14.2014.ML, s. 291-291 verte akt sprawy VIII SA/Wa 3/20),

c. art. 24 ust. 1 punkty 3,5,6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1478 - dalej "ustawa o ochronie przyrody") w związku z § 3 ust. 1 punkty 3 ,5 oraz 6 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 105, poz. 2950, z 2007 r. Nr 67, poz. 1526 oraz z 2009 r. Nr 1, poz. 1 - dalej w skrócie "Rozporządzenie nr 43 Wojewody Mazowieckiego"), poprzez nieuwzględnienie faktu, że działka nr [...] znajduje się na obszarze Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki [...] i [...] a nawiezienie odpadów doprowadziło do złamania trzech zakazów obowiązujących na jego obszarze, to jest: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu jak również zakazu naruszania stosunków wodnych.

d. art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie, że dz. nr [...] znajduje się na terenie:

- Obszaru specjalnej ochrony ptaków - Dolina [...] PLB 140003,

- Specjalnego obszaru ochrony siedlisk - Dolina [...] PLH 140016, a skoro ani posiadacz odpadów ani osoby fizyczne rzekomo przejmujące je na podstawie art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach nie wykazały wiarygodnie, że oddziaływanie nawiezionych odpadów jest nieznaczące, to należy uznać w myśl zasady przezorności (art. 192 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - Dz. Urz. WE L 206 z 22.07.1992 r., s. 7, ze zm. Dz. Urz. UE, Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, s. 102), iż może ono być znaczące, co czyni nawiezienie odpadów w okolicznościach niniejszej sprawy sprzecznym z normą wyprowadzaną z przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a., w ten sposób, że WSA w Warszawie, pomimo, że jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał również na art. 145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a. to w części uzasadnienia zawierającej stanowisko Sądu nie wskazał na żaden przepis prawa postępowania, który miałby być naruszony przez organy administracji, sposób tego naruszenia oraz wpływ na wynik sprawy.

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie obecnie skarżących kasacyjnie z 20 marca 2025 r. (data pisma) co miało wpływ na wynik w sprawie, albowiem uwzględnienie tych wniosków dowodowych powodowałoby stwierdzenie faktów skutkujących stwierdzeniem braku podstaw do wdrożenia trybu autokontroli i przekazaniem akt do NSA wraz ze skargami kasacyjnymi od wyroku z dnia 14 października 2020 roku oraz oddaleniem skargi J. W.;

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 26 ust. 2 u.o. i uznanie, że wymaga dalszego ustalenia kwestia zgodności z prawem nawiezienia odpadów na działkę [...], a będące następstwem niewłaściwej wykładni wyrażającej się w tym, że Sąd I instancji pominął następujące przepisy, których uwzględnienie przy wykładni art. 26 ust. 2 u.o. jednoznacznie wskazuje (na gruncie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji), że nakaz usunięcia odpadów umieszczonych na działce nr [...] w stosunku do [...] S.A. z siedzibą w Warszawie jest w pełni uzasadniony i nie wymaga dalszego badania:

2. art. 27 ust. 8 oraz ust. 9 u.o. w zw. z art. 27 ust. 10 (jako zawierającym wytyczne do wydania rozporządzenia) oraz w związku z § 1 oraz punktem 30 tabeli (Załącznika) Rozporządzenia z 2006 roku oraz w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 punkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 5 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 418) oraz w związku z art. 1 ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 703; dalej: "ustawa o wspólnotach gruntowych", z których to przepisów wynikało (w brzmieniu na dzień nawiezienia odpadów), że utwardzenie działki wymagało pozwolenia budowlanego, o ile nie miało miejsca na działce budowlanej, a w niniejszej sprawie działka nie miała charakteru budowlanego i pomimo tego na jej utwardzenie nie zostało wydane pozwolenie na budowę,

3. art. 27 ust. 2, ust. 3, ust. 8 i 9 u.o. w zw. z art. 27 ust. 10 u.o. (jako zawierającym wytyczne do wydania rozporządzenia) oraz w zw. z § 1 oraz punktem 30 tabeli (Załącznika) Rozporządzenia z 2006 roku oraz w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach jak również w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 a także art. 25 ust. 1 ustawy o wspólnotach gruntowych, z których wynika, że:

- w imieniu wspólnoty gruntowej wsi [...] zgodę na przyjęcie odpadów na dz. nr [...] mógł wyrazić tylko zarząd spółki powołanej dobrowolnie lub przymusowo do sprawowania zarządu nad taką wspólnotą (w karcie przekazania odpadów jest wskazany, jako podmiot, któremu należy przekazać odpady "Wspólnota wiejska wsi [...]" a podpis został złożony przez Sołtysa wsi [...]"), który to zarząd nie został nigdy powołany,

- zgoda mogłaby dotyczyć tylko przejęcia odpadów do wykorzystania "za pomocą dopuszczalnych metod odzysku" w więc przypisanego dla danego odpadu w Rozporządzeniu z 2006 r., a nawet w karcie przekazania odpadów dotyczącej 0*4 mieszanki popiołowe - żużlowej o kodzie 10 01 80 brak jest wskazania w rubryce zatytułowanej "Rodzaj procesu przetwarzania, któremu powinien zostać poddany odpad" jakiemu procesowi ma być poddana mieszanka popiołowo-żużlowa, a [...] S.A. oświadczyła do protokołu kontroli WIOŚ nr [...], że chodziło o "rekultywację działki rolnej", a więc metody nie przewidzianej przez Rozporządzenie z 2006 roku w odniesieniu do mieszanki popiołowe - żużlowej o kodzie 10 01 80, - [...] S.A. nie mógł w styczniu 2015 roku przenieść posiadania odpadów na [...], ponieważ ten nie posiadał zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów (fakt wprost ustalony w postępowaniu administracyjnym) w tym czasie i był tylko ich transportującym.

4. art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 3 oraz w zw. z art. 190 punkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 - akt uchylony, dalej w skrócie "Prawo wodne"), obowiązujące w dacie nawiezienia odpadów, zakazujące zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, jak również kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz w związku z art. 24 ust. 1 punkt 6 i art. 127 punkt 1 litera d ustawy o ochronie przyrody oraz związku § 3 ust. 1 punkt 6 Rozporządzenia Nr 43 Wojewody Mazowieckiego, stanowiących podstawę wprowadzenia i obowiązywania zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, które to naruszenie "stosunków wodnych" dla działki nr [...] i sąsiednich wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10.06.2015 r. (sygn. WSTII-R.600.14.2014.ML, s. 291-291 verte akt sprawy VIII SA/Wa 3/20).

5. art. 27 ust. 8 oraz ust. 9 ustawy o odpadach w zw. z art. 27 ust. 10 (jako zawierającym wytyczne do wydania rozporządzenia) oraz w zw. z § 1 oraz punktem 30 tabeli (Załącznika) Rozporządzenia z 2006 roku oraz w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o., które jako warunek przekazywania odpadów osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym wskazywało, że ma to nastąpić "Do utwardzania powierzchni, utwardzania dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego oraz do budowy fundamentów", do których to przepisów odrębnych (pominiętych) należy w szczególności zaliczyć:

a. art. 16 ust. 1 pkt 1 u.o. nakazujący prowadzić gospodarkę odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (opinia biegłego z dnia 24 maja 2019 roku cytowana w uzasadnieniu do Uchwały nr XIX/123/20 Rady Gminy [...]) wynika, że odpady nawiezione na działkę nr [...] wykazały przekroczenie zawartości antymonu, arsenu, selenu i fluorków. Z tego względu odpady te mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi mających z nimi bezpośredni kontakt. "(...) Na zdrowie może też niekorzystnie wpływać bezpośredni kontakt z odpadami. Dotyczy to w szczególności działki nr [...], na której przebywają mieszkańcy wsi, w tym dzieci. Jak zaobserwowano w czasie prac terenowych popioły spod warstwy nasypu zbudowanego z gruntów rodzimych, są wynoszone na powierzchnię przez zwierzęta ryjące (krety) i mogą z nimi mieć kontakt osoby przebywające na terenie nieruchomości. W okresach suchych może również dochodzić do pylenia ...",

b. art. 24 ust. 1 punkty 3, 5, 6 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 punkty 3, 5 oraz 6 Rozporządzenia Nr 43 Wojewody Mazowieckiego, poprzez nieuwzględnienie faktu, że działka nr [...] znajduje się na obszarze Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki [...] i [...] a nawiezienie odpadów doprowadziło do złamania trzech zakazów obowiązujących na jego obszarze, to jest: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu jak również zakazu naruszania stosunków wodnych.

c. art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody znajdującego zastosowanie w sprawie, albowiem dz. nr [...] znajduje się na terenie:

- Obszaru specjalnej ochrony ptaków - Dolina [...] PLB 140003,

- Specjalnego obszaru ochrony siedlisk - Dolina [...] PLH 140016, a skoro ani posiadacz odpadów ani osoby fizyczne rzekomo przejmujące je na podstawie art. 27 ust. 8 i 9 u.o. nie wykazały wiarygodnie, że oddziaływanie nawiezionych odpadów jest nieznaczące, to należy uznać w myśl zasady przezorności (art. 192 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - Dz. Urz. WE L 206 z 22.07.1992 r., s. 7, ze zm., Dz. Urz. UE, Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, s. 102), iż może ono być znaczące, co czyni nawiezienie odpadów w okolicznościach niniejszej sprawy sprzecznym z normą wyprowadzaną z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg kasacyjnych [...] S.A. w Warszawie oraz A. U., rozpoznanie skargi J. W. na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez jej oddalenie w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o dopuszczenie dowodów z następujących dowodów z dokumentów:

a) opinii biegłego sądowego w zakresie geologii i ochrony środowiska R. J. Przedmiotowa "Opinia..." sporządzona została dla celów postępowania karnego prowadzonego obecnie przez Prokuraturę Okręgową, Wydział I Śledczy w Radomiu ul. [...] w sprawie o sygnaturze [...].

W przypadku dopuszczenia dowodu z tego dokumentu wnieśli o zwrócenie się Prokuratury Okręgowej, Wydział I Śledczy w [...] ul. [...] o przedłożenie go do akt niniejszej sprawy;

b) dowodów zawnioskowanych w odpowiedziach na skargi kasacyjne od wyroku z 14 października 2020 r., a następnie w piśmie procesowym obecnych skarżących kasacyjnie z 20 marca 2025 r., to jest:

- wypisu z rejestru gruntów z 20 marca 2015 r. dla dz. nr [...] na okoliczność charakteru działki nr [...] - "Grunty zadrzewione i zakrzewione",

- wydruku zdjęcia działki nr [...] sprzed wycinki, jak i wydruku zdjęć dz. nr [...] po wycince drzew na okoliczność wyglądu działki sprzed wycinki drzew i zakrzewień oraz wycięcia wszystkich drzew i zakrzewień z działki nr [...] wbrew nawet nieważnej Decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2015 r.;

- pisma RDOŚ z 10 czerwca 2015 r. nr WSTII-R.600.14.2014.ML na okoliczność stwierdzonych naruszeń prawa wywołanych nawiezieniem odpadów na dz. nr [...], to jest: prawa wodnego (zmiana stosunków wodnych), złamania trzech zakazów obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki [...] i [...];

- Uchwały nr XIX/123/20 Rady Gminy [...] z 23 stycznia 2020 r. wraz z uzasadnieniem na okoliczność tego, że w opinii biegłego z 24 maja 2019 r. cytowanej w uzasadnieniu do Uchwały nr XIX/123/20 Rady Gminy [...] odpady nawiezione m. in. na działkę nr [...] wykazały przekroczenie zawartości antymonu, arsenu, selenu i fluorków;

- protokołu kontroli WIOŚ nr RA 28/2015 oraz pisma Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 maja 2015 r. nr RA-IN.7024.18.2015.UK na okoliczność stwierdzenia, że odpady zostały nawiezione na działkę nr [...] nielegalnie, a w szczególności bez jakiejkolwiek decyzji administracyjnej;

- protokołu kontroli WIOŚ nr [...] (s. 292 - 294 akt sprawy VIII SA/Wa 3/20) na okoliczność tego, że w czasie kontroli, w punkcie 2 tego protokołu - Naruszenia i nieprawidłowości - zapisano "(...) Odpady mieszanki popiołowo - żużlowe zostały przekazane osobom fizycznym na teren działki rolnej zadrzewionej i wykorzystane do rekultywacji działki rolnej, metody niedopuszczonej w rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 2008 r. (...)" oraz faktu, że [...] nie zgłosiła zastrzeżeń do tego protokołu.

c) dodatkowo wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów - s. l, 4 i 11 Raportu o terenie 0,23 ha, województwo: mazowieckie, powiat: kozienicki, gmina: [...], jednostka ewidencyjna: [...] obręb: [...] działki: [...] (stan z dnia 30.3.2021 r.) załączonych do pierwszej skargi kasacyjnej J. i E. C. na okoliczność tego, że obszar, na którym jest położona działka nr [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jej otoczenie to niemal w 90% grunty orne lub pokryte roślinnością trawiastą.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o pominięcie wniosków dowodowych wskazanych w skardze kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. U.wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który ponownie rozpoznając niniejszą sprawę w ramach tzw. autokontroli (tj. stosując art. 179a p.p.s.a.) a także po wyroku NSA z 11 lutego 2025 r. (sygn. akt III OSK 5520/21, którym NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed Sądem I instancji):

a) ponownie uchylił wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2020 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 3/20);

b) a także uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 12 lipca 2019 r. nakazującej [...] S.A. (jako posiadaczowi odpadów o kodzie 10 01 80) nielegalnie składowanych na dz. nr [...] w obrębie [...] gmina [...] ich usunięcie w pełnej ilości zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie, w sposób bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich poprzez niezwłoczne zabranie, załadowanie i przetransportowanie w miejsce przeznaczone do ich składowania we wskazanym terminie (zmodyfikowanym przez SKO, tj. do 15 października 2019 r.);

c) zasądził opisane w komparycji wyroku Sądu w pkt 3-5 koszty postępowania.

Zdaniem Sądu ponownie rozpatrującego sprawę, podstawy skarg kasacyjnych skarżących podmiotów w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 u.o. poprzez jego błędne zastosowanie są "oczywiście usprawiedliwienie".

Kluczowym powodem skutkującym uchylenie wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2020 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 3/20) oraz obu decyzji organów było błędne zastosowanie przepisów prawnych w kontrolowanej przez Sąd sprawie, a mianowicie rozporządzenia MŚ z 2015 r., gdy prawidłowo należało zastosować rozporządzenie MŚ z 2006 r. Zatem podstawową kwestią, która była przedmiotem zarzutów w sprawie i wymagała ponownej oceny było ustalenie czy istniały podstawy z art. 26 ust.2 u.o. do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na dz. nr [...] we wsi [...].

W niniejszej sprawie organy administracyjne uznały, że:

- zaistniała podstawa do zastosowania art. 26 ust. 2 u.o. ponieważ działalność polegająca na zbieraniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia w postaci decyzji administracyjnej (art. 41 u.o.); wyjątki od tej zasady określał art. 45 ust.1 pkt 2 u.o. zgodnie z którym z obowiązku zwalania się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne (zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.); listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska;

- stosownie do rozporządzenia MŚ z 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, odpady o kodzie 10 01 80 mogły podlegać procesowi odzysku polegającemu na utwardzaniu nawierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie poprzez ich zestalenie lub przykryciu warstwą niepylącą z zachowaniem odrębnych przepisów, w szczególności prawa budowalnego i prawa wodnego;

- rozporządzenie MŚ z 2006 r. obowiązywało do 24 stycznia 2016 r.; od tej daty obowiązywało nowe rozporządzenie MŚ z 10 listopada 2015 r.;

- zgodnie z zał. Nr 1 do rozporządzenia MŚ z 2015 r., odpady o kodzie 10 01 80 mogły podlegać odzyskowi polegającemu na utwardzeniu powierzchni dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie oraz w przypadku utwardzania powierzchni - maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,15 mg/m2;

- podstawą do zastosowania art. 26 ust. 2 u.o. było zaistnienie przesłanki negatywnej, tj. przekroczenie maksymalnej ilości zdeponowanych odpadów mieszanki popiołowe - żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych o kodzie 10 01 80 na dz. [...];

- przyjmując powierzchnię działki nr [...] - 2340 m2 oraz normę 0,15Mg/m2, dopuszczalna ilość odpadów wynosiła 351 Mg, zaś na działce tej użyto 2445,20 Mg/m2 odpadu, co przekraczało normę z rozporządzenia MŚ z 2015 r.

Tymczasem w ocenie Sądu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę, WSA w Warszawie w wyroku z 14 października 2020 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 3/20) błędnie oddalił skargi i zaakceptował tym samym stanowisko organów. W ocenie Sądu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę w trybie art. 179a p.p.s.a., w sprawie należało prawidłowo zastosować rozporządzenie MŚ z 2006 r., które obowiązywało do 24 stycznia 2016 r., a od tej daty obowiązywało rozporządzenie MŚ z 2015 r. i dopiero w kontekście przepisów tego rozporządzenia (tj. rozporządzenia MŚ z 2006 r.) ocenić czy doszło do naruszenia art. 26 ust. 2 u.o.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie E. C. i J. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg kasacyjnych [...] S.A. w Warszawie oraz A. U., rozpoznanie skargi J. W. na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez jej oddalenie w całości (ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania). Ze względu na sposób sformułowania skargi i treść zarzutów można się do nich odnieść w sposób łączny. Bardzo rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej wskazują zarówno na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), jak i naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na naruszeniu przepisów postępowania: a) art. 179a p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 26 ust, 1 i ust. 2 u.o.; b) art. 16 ust. 1 pkt 1 u.o., c) art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego, d) art. 24 ust. 1 pkt 3,5,6 oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., e) art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skarżący wskazują także na naruszenie prawa materialnego: a) art. 26 ust. 2 u.o. art. 27 ust. 8 i ust. 9 u.o. w zw. z art. 27 ust. 10 oraz w zw. z § 1 i pkt 30 tabeli (Załącznika) rozporządzenia MŚ z 2006 r. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. w zw. z art. 3 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. oraz w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. oraz w zw. z art. 30 ust. 1 p.b. oraz w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych; b) art. 27 ust. 2, ust. 3, 8 i 9 u.o. w zw. z art. 27 ust. 10 u.o. oraz w zw. z § 1 oraz pkt 30 tabeli (Załącznika) rozporządzenia z 2006 r. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. w związku z art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 a także art. 25 ust. 1 ustawy o wspólnotach gruntowych; c) art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 oraz w zw. z art. 190 pkt 1 ustawy prawo wodne w zw. z art. 24 ust. 1 punkt 6 i art. 127 punkt 1 litera d ustawy o ochronie przyrody oraz zw. § 3 ust 1 punkt 6 rozporządzenia Nr 43 Wojewody Mazowieckiego; d) art. 27 ust. 8, 9 u.o. w zw. z art. 27 ust. 10 oraz w zw. z § 1 oraz pkt 30 tabeli (Załącznika) rozporządzenia MŚ z 2006 r. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.; e) art. 16 ust. 1 pkt 1 u.o.; f) art. 24 ust. 1 pkt 3, 5,6 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6 rozporządzenia Nr 43 Wojewody Mazowieckiego; g) art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Tak szczegółowo postawione zarzuty skargi kasacyjnej pozwalają rozpoznać je w sposób łączny, gdyż w zasadzie istota sprawy sprowadza się do tego, czy Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 179a p.p.s.a. dokonując tzw. autokontroli własnego rozstrzygnięcia.

3. Przypomnieć trzeba, że NSA kontroluje wyrok Sądu I instancji wydany na podstawie art. 179a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna".

Przepis art. 179a p.p.s.a. został wprowadzony do p.p.s.a. nowelą z kwietnia 2015 r. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, co oznacza, że przy spełnieniu określonych przesłanek zostanie rozpoznana przez sąd pierwszej instancji. Będzie to miało miejsce, jeżeli wojewódzki sąd administracyjny przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Spełnienie którejś z tych przesłanek obliguje sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego wyroku (por. B. Dauter Bogusław, A. Kabatj, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024).

Podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, w szczególności jeżeli sąd "od razu", "na pierwszy rzut oka" ocenia jako uzasadnione zarzuty i żądania zawarte w skardze kasacyjnej (por. uzasadnienie projektu zmian z 10 lipca 2013 r., VII kadencja, druk sejm. nr 1633). Przy interpretacji zwrotu "podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione" można się posiłkować dorobkiem orzeczniczym Sądu Najwyższego na kanwie art. 398(9) § 1 pkt 4 k.p.c. Przykładowo w wyroku z 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt III PK 75/14, LEX nr 162619), Sąd Najwyższy stwierdził, że przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania z uwagi na jej oczywistą zasadność wymagałoby wykazania kwalifikowanej postaci naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego polegającej na jego kwalifikowanej postaci (oczywistości), widocznej prima facie, przy wykorzystaniu podstawowej wiedzy prawniczej i bez wnikania w szczegóły sprawy. Spełnienie tej przesłanki jest możliwe wyłącznie przy tak ewidentnym naruszeniu prawa, którego stwierdzenie nie wymaga dokonywania pogłębionej analizy prawnej lub prawniczej. W innym orzeczeniu Sąd Najwyższy podniósł, że oczywista zasadność skargi kasacyjnej zachodzi tylko wtedy, gdy dla przeciętnego prawnika z samej treści skargi – bez pogłębionej analizy i jurydycznych dociekań – w sposób jednoznaczny wynika, że wskazane w niej podstawy zasługują na uwzględnienie (postanowienie SN z 15 lipca 2015 r., sygn. akt IV CSK 17/15, LEX nr 1770910). Usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy Sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 269/16).

Zatem w ocenie NSA, zastosowanie art. 179a p.p.s.a. może mieć miejsce w "oczywistym" błędzie Sądu. Tryb autokontrolny nie jest postępowaniem drugoinstancyjnym, lecz postępowaniem nadal toczącym się przed sądem pierwszej instancji, który w wyniku uchylenia uprzednio wydanego wyroku, ponownie rozpoznaje sprawę, jako sąd pierwszej instancji w sprawie ze skargi złożonej do tego sądu. Niezależnie bowiem od tego, czy przyczyną zastosowania trybu autokontrolnego jest nieważność dotychczasowego postępowania pierwszoinstancyjnego, czy też oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej, skutkiem prawnym zastosowania autokontroli nie jest jedynie ocena uprzedniego wyroku przez pryzmat zarzutów kasacyjnych, ale uchylenie tego wyroku i ponowne rozpatrywanie sprawy przez sąd pierwszej instancji w granicach wyznaczonych art. 134 p.p.s.a. - z uwzględnieniem zakresu zaskarżenia skargą kasacyjną (por. wyrok NSA z 14 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3168/23).

4. Aby dokonać właściwej analizy wyroku Sądu I instancji wydanego w trybie art. 179a p.p.s.a. należy skrótowo przytoczyć następujące okoliczności, mające znaczenie dla sprawy:

- spółka w okresie od stycznia do marca 2015 r. odbierała odpady mieszanki popiołowo-żużlowej o kodzie 10 01 80 z [...] sp. z o.o. a następnie przekazywała je osobom fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym, między innymi Wspólnocie Wsi [...] w ilości 2 445,20 Mg;

- w styczniu 2015 r. na dz. nr [...] położonej we wsi [...] w gminie [...] złożone zostały odpady w postaci mieszanki popiołowo żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych (kod: 10 01 80)

- 15 lipca 2015 r. wszczęte zostało z urzędu przez Wójta postępowanie w sprawie usunięcia odpadów o kodzie 10 01 80 z terenu dz. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]; postępowanie prowadzone było w trybie art. 26 ust. 2 u.o.;

- w wyniku prowadzonego postępowania organ I instancji czterokrotnie orzekał o nakazie usunięcia odpadów z dz. nr [...] kierując decyzje wobec firmy [...] S.A. jako posiadacza odpadów; każdorazowo strony wnosiły odwołania do SKO, które uchylało zaskarżone decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania;

- w dniu 12 lipca 2019 r., tj. w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U z 2016 r., poz. 93, dalej: "rozporządzenie MŚ z 2016 r.");

- poprzednie rozporządzenie Ministra Środowiska w tym zakresie z 21 kwietnia 2006 r. (Dz.U nr 75, poz. 527; "rozporządzenie MŚ z 2006 r.") utraciło moc z dniem 23 stycznia 2016 r.;

- aktualnie sporna działka dz. nr [...] została zagospodarowana (jest ogrodzona, posadowione są na niej obiekty budowlane tj. huśtawki, piaskownice oraz ławki – działka jest położona w centralnej części wsi, w strefie zabudowy, jest uzbrojona w wodę, kanalizację i energię elektryczną i jest zagospodarowana zielenią; leży w strefie zabudowy, posiada dostęp do drogi publicznej i nie jest prowadzona na niej produkcja rolna); działka nie ma ustalonego prawnie właściciela a zarządzana jest przez Sołtysa Wsi [...] (por. uchwała nr XIX/123/20 Rady Gminy [...] z 20 stycznia 2020 r.);

Materialnoprawną podstawą decyzji organów były przepisy u.o., która to ustawa statuuje zasadę, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów lub przetwarzaniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia w postaci decyzji administracyjnej (art. 41 u.o.). Wyjątki od tej zasady określa art. 45 u.o. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. z obowiązku tego zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne (zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.). Stosownie zaś do art. 27 ust. 8 u.o. osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku, w myśl art. 27 ust. 10 u.o. określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska.

Stosownie do rozporządzenia MŚ z 2006 r. (obowiązującego do 24 stycznia 2016 r.) odpady o kodzie 10 01 80 mogły podlegać procesowi odzysku polegającemu na utwardzaniu powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 250 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. u.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy wykonawcze wydane na podstawie uprzednio obowiązującej u.o. zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej ustawy, nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy od jej wejścia w życie. To oznaczało, że przepisy rozporządzenia MŚ z 2006 r. utraciły moc i w dniu wydania decyzji obowiązywało rozporządzenie MŚ z 2015 r., które weszło w życie 24 stycznia 2016 r.

Przypomnieć trzeba, że ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach została opublikowana w Dz.U. z 2013 r. datowanym na 8 stycznia 2013 r. pod poz. 21. Weszła w życie 23 stycznia 2013 r. Wejście w życie niektórych przepisów zostało przesunięte w czasie (tj. 1 stycznia 2014 r. weszły w życie niektóre zmiany w prawie ochrony środowiska oraz w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami a 23 stycznia 2016 r. weszły w życie przepisy karne u.o.; 1 stycznia 2016 r. weszła w życie jedna ze zmian w prawie ochrony środowiska – por. D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. VI, WKP 2022). Zatem sam ustawodawca "przesunął w czasie" wejście w życie niektórych przepisów u.o. Podobnie było z przepisami wykonawczymi do u.o., które zachowały moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej ustawy, nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy od jej wejścia w życie.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia z 2015 r. odpady o kodzie 10 01 80 mogły podlegać procesowi odzysku polegającemu na utwardzaniu powierzchni, utwardzaniu dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie, do budowy fundamentów, z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Ponadto wprowadzono postanowienie, że w przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,15 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. W przypadku budowy fundamentów dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,1 Mg/m3 fundamentu.

Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a u.o., w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.).

Z zestawienia przepisów wynika więc, że podstawą faktyczną zastosowania art. 26 ust. 2 u.o. powinno być ustalenie, że: a) na terenie nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów znajdują się "odpady", oraz że b) spełniona została chociaż jedna z przesłanek negatywnych (odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane zgodnie z przypisaną im prawem metodą odzysku; odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane na potrzeby własne; ilość odpadów uniemożliwiała ich bezpiecznie wykorzystanie).

5. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał, że:

- "przyznaje się do błędu", gdyż dokonał wadliwej akceptacji oceny prawnej w zakresie zastosowania rozporządzenia MŚ z 2015 r., które miało kluczowe znaczenie w sprawie, a zostało uznane za prawidłowe przy pierwotnej ocenie Sądu (tj. w wyroku z 10 października 2020 r.);

- "niewątpliwie doszło ze strony Sądu do wadliwości rozstrzygnięcia i naruszenia prawa (tj. zasady lex retro non agit) w sprawie bowiem należało zastosować rozporządzenie MŚ z 2006 r., które nie ograniczało ilości odpadów używanych na potrzeby własne do utwardzenia powierzchni".

W ocenie NSA, prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia MŚ z 2015 r., które w momencie zdarzenia – przyjęcia odpadów do odzysku, w styczniu 2015 r., nie obowiązywało. Pierwotnie przyjęta przez Sąd interpretacja przepisów narusza zasadę lex retro non agit. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze - rozporządzenie MŚ z 2005 r. obowiązujące w styczniu 2015 r. (czyli w dacie jednokrotnego zdarzenia) pozwalało odpad o kodzie 10 01 80 (mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych) przekazywać do utwardzania powierzchni dróg i placów i zagospodarowywać w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego oraz do budowy fundamentów. Rozporządzenie MŚ z 2005 r. nie wprowadzało żadnych ograniczeń co do ilości użytego odpadu do utwardzania na metr kwadratowy powierzchni. Czyli w dacie zdarzenia odpady te nie podlegały dodatkowej reglamentacji. Argument ten jest tym bardziej zasadny, że sam ustawodawca przewidział "przesunięcie w czasie" obowiązywania niektórych przepisów u.o. i dotychczas obowiązujących przepisów wykonawczych (tj. rozporządzeń MŚ).

Po drugie - zastosowanie w sprawie nowych przepisów (tj. rozporządzenia MŚ z 2015 r.) po kilku latach od zdarzenia, nałożyło nowe obowiązki (wcześniej nieznane) na posiadacza odpadów, które powstały w związku ze zmianą przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska. Sytuacja taka spowodowała, że jednokrotne zdarzenie faktyczne, które miało miejsce w styczniu 2015 r. zostałoby "wstecznie" objęte rygorem rozporządzenia MŚ z 2015 r., które weszło w życie dopiero 24 stycznia 2016 r. a więc ponad rok od zdarzenia. Wyrażona w art. 2 Konstytucji w klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasada lex retro non agit nie ma charakteru bezwzględnego. Każdy przypadek retroaktywnie działającej normy prawnej musi być oceniony autonomicznie pod kątem spełnienia fundamentalnych warunków dopuszczalności retroaktywności prawa, tj. retroaktywna norma prawna: a) powinna zostać uchwalona w akcie normatywnym rangi ustawowej lub znajdującego umocowanie w normie rangi ustawowej, b) winna być wyrażona explicite, a więc nie została wyprowadzona w drodze domniemania lub analogii, c) nie powinna naruszać zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, w szczególności nie powinna naruszać sfery wolności i uprawnień podmiotów prawa, d) w sytuacjach wyjątkowych, jeśli tak czyni, to retroaktywność normy prawnej powinna być uzasadniona ważnym interesem publicznym, którego nie można wyważyć z interesem jednostki i nie można ochronić w inny sposób, niż poprzez prawo działające z mocą wsteczną. W praworządnym państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty działań i zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować. Powinien zatem również dysponować pewnością, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będę także i później uznane przez porządek prawny. Jedynie sytuacja wyjątkowa może uzasadniać akceptację retroaktywnej normy prawnej, ograniczającej prawa podmiotowe i wolności prawnie chronione (por. wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II FSK 155/13).

Po trzecie – rację ma Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu, że zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną. Nie ulega wątpliwości, że każda nowe uregulowanie prawne, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (por. orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z 24 maja 1994 r., sygn. akt K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym (Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.). W sytuacji gdy nowe uregulowanie prawne nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest w orzecznictwie pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok TK z 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 oraz J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy czy innego przepisu prawa. Odstąpienie od zasady niedziałania ustawy wstecz musi wynikać z celu ustawy w sposób niewątpliwy i wyraźny. Sama potrzeba nowego unormowania stosunków społecznych nie może być traktowana jako podstawa do nadania normie prawnej mocy wstecznej.

Po czwarte - zastosowanie przepisów rozporządzenia MŚ z 2015 r. było w niniejszej sprawie nieuprawnione. W dacie zdarzenia istniały przesłanki prawne do przyjęcia regulacji wynikającej z rozporządzenia MŚ z 2006 r., które nie wprowadzało takich ograniczeń co do ilości użytego odpadu do utwardzania powierzchni na potrzeby własne. Oczywiście, z drugiej strony pamiętać trzeba, że z zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.) mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji), która nakłada na organy administracji, obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa wynika, że organ ma obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1019/19; wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 389/11). Organy obowiązane są w każdym przypadku uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w chwili wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1646/18). Nie zmienia to jednak optyki sprawy, gdyż w sytuacji braku przepisów przejściowych i "zamkniętego jednokrotnego zdarzenia prawnego" w postaci składowania odpadów podmiot odpowiedzialny jest zobligowany do stosowania przepisów obowiązujących "tu i teraz". W wyroku z 23 lipca 2013 r. TK (sygn. akt P 4/11) wskazał, że zasada ochrony interesów w toku chroni przedsięwzięcia - na przykład gospodarcze i finansowe - rozpoczęte pod rządami uregulowań wcześniejszych i nadal trwające w chwili zmiany przepisów. Zapewnia ona jednostce ochronę w sytuacji, w której przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy realizacji określonych przedsięwzięć ze swej natury rozłożonych w czasie i faktycznie rozpoczętych w okresie ich obowiązywania. Ustawodawca powinien ustanowić przepisy intertemporalne umożliwiające dokończenie rozpoczętych przedsięwzięć stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczęcia albo stworzyć inną możliwość dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej (zob. wyrok z 5 stycznia 1999 r., sygn. K 27/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 1). Istotą omawianej zasady jest to, by - w przewidzianym prawem horyzoncie czasowym - nie dochodziło do zmiany "reguł gry" (zob. wyrok TK z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3). Skutki zdarzeń prawnych powstałych pod rządem dawnego prawa należy oceniać według przepisów dotychczasowych. Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest uważana za fundamentalną dla demokratycznego porządku prawnego. Oznacza ona, że nowa ustawa obowiązuje dopiero od chwili wejścia w życie i nie powinna zmieniać ocen prawnych dokonanych pod rządem dawnego prawa. Wymaga tego ochrona bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania podmiotów prawa do państwa, co m.in. oznacza, aby ustalone już prawa i obowiązki tych podmiotów nie uległy zmianom (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I ACa 1018/14).

Po piąte – zasadnie również Sąd I instancji wskazał na tzw. wytyczne, że w ponownym postępowaniu organy administracyjne:

a) przyjmą wskazany przez Sąd stan prawny, który należy zastosować i w kontekście powyższego ustalą czy doszło do naruszenia prawa;

b) zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w którym należy:

- ustalić, czy teren wsi jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- jaki jest charakter dz. nr [...], czy działka ta mogła zostać utwardzona, czy doszło do utwardzenia powierzchni, czy doszło do zagospodarowania tej działki zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym czy nie naruszono stosunków wodnych oraz przepisów prawa budowlanego w zakresie np. "utwardzenia powierzchni gruntu";

- wyjaśnić czy w dacie przyjęcia odpadów dz. nr [...], była działka rolną, czy mogła być przekształcona, czy zmienił się charakter działki na działkę budowlaną, wreszcie czy ma to znaczenie w sprawie;

- czy doszło do przeniesienia odpadów za wiedzą i zgodą J. W. na rzecz mieszkańców wsi, a w szczególności czy w świetle u.o. i rozporządzenia MŚ z 2006 r., odpowiedzialnym powinna być Spółka [...];

- czy przekazanie odpadów było legalne skoro osoba transportująca (firma W.K.) nie miała ważnego upoważnienia, nadto czy J. W. był uprawniony do przyjęcia odpadów w imieniu mieszkańców wsi;

- oceniając charakter dz. nr [...] organy uwzględnią jej usytuowanie, mając na uwadze również przepisy ochrony środowiska, wyjaśnią, czy istniały jakieś przeciwności, zakazy prowadzące do ewentualnego utwardzenia działki;

- na wypadek ewentualnej konieczności usunięcia tych odpadów, organy ustalą czy istnieje potencjalna możliwość wykonania takiego nakazu, nie wykluczając możliwości skorzystania w tej materii z ekspertyzy biegłego;

- organy zobowiązane zostały również do wyjaśnienia tego, czy można uznać, że odpad został zagospodarowany na potrzeby utwardzenia dz. nr [...] i czy faktycznie działka ta została zagospodarowana poprzez nasadzenie roślinności i ustawienie sprzętu do rekreacji, a zatem nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 26 ust. 2 u.o. poprzez nałożenie obowiązku na [...] S.A. w [...] usunięcia przetworzonego odpadu o kodzie 10 01 08.

Po szóste – zasadnie Sąd również wskazał że skoro nie rozpoznano istoty sprawy i zastosowano błędne przepisy (tj. rozporządzenia MŚ z 2015 r. zamiast rozporządzenia MŚ z 2006 r.) to przedwczesne było odnoszenie się do szczegółowych zarzutów wynikających z poszczególnych skarg. Wniosek taki jest logiczny, gdyż to organy ponownie rozpatrując sprawę będą zobowiązane do odpowiedniego uzasadnienia swoich decyzji po przeprowadzeniu dodatkowych ustaleń w sprawie.

6. W ocenie NSA, biorąc pod uwagę powyższe, nie ma w niniejszej sprawie potrzeby odnoszenia się w sposób szczegółowy do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te istotne kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1509/22).

Dodatkowo należy wskazać, ze NSA nie uwzględnił wniosków skarżącego zawartych w skardze kasacyjnej w zakresie "dopuszczenia dowodów" szczegółowo opisanych. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 9 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2124/22). Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym, którego rolą jest kontrola zgodności z prawem orzeczeń sądów administracyjnych I instancji. Postępowanie kasacyjne nie jest co do zasady postępowaniem dowodowym, a jego celem nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy. Dopuszczenie dowodów na tym etapie ma charakter wyjątkowy i jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy oferowane dowody ocenić przyjdzie jako zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Sąd w tym składzie nie powziął.

7. Przedmiotowe rozstrzygniecie NSA powoduje zatem sytuację, w której:

a) wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2025 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 134/25) jest wyrokiem prawomocnym;

b) wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2020 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 3/20) w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów i oddalający skargi został prawomocnie wyeliminowany z obrotu prawnego;

c) z obrotu prawnego wyeliminowane zostały także decyzje organów, tj. decyzja SKO z 28 października 2019 r. nr SKO.OD.15.2053.2019 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oraz poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy [...] z 12 lipca 2019 r., nr BT.6225.1.2018;

d) organ I instancji, tj. Wójt Gminy [...] ponownie rozpatrując sprawę zastosuje się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku.

8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis – tj. wyrok Sądu I instancji, który został wydany w trybie autokontroli na podstawie art. 179a p.p.s.a.