III SA/Łd 353/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-07-14	
Data wpływu	2010-06-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Janusz Nowacki /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szczygielski
Monika Krzyżaniak	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 22 ust 2; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 148, art. 152, art 200;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Dnia 14 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 roku sprawy ze skargi Gminy Grabów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 kwietnia 2010 roku nr PNK.I.0911/186/10 w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej - Gminy Garbów kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), odwołał z dniem 8 marca 2010 roku M. K.-U. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej im. prof. W. F. w Ch.

Zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2010 roku wydanym na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w celu kontroli legalności Zarządzenia Wójta Gminy G. z dnia [...], Nr [...] w sprawie odwołania M. K.-U. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Prof. W. F. w Ch. W uzasadnieniu zawiadomienia odwołując się do treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U.z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Wojewoda podkreślił, iż zastrzeżenia organu nadzoru budzi brak zgody Rady Powiatu na rozwiązanie z radną stosunku pracy.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2001 roku Wójt Gminy G. ustosunkowując się do zawiadomienia Wojewody [...] z dnia [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zarządzeniu. Dodatkowo podkreślił, iż powołanie lub dowołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Odwołanie z funkcji dyrektora nie jest jednak tożsame z rozwiązaniem stosunku pracy. Wskazał, iż stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jedynie rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2000 roku wskazując, iż zakaz rozwiązywania z radnym stosunku pracy bez zgody rady powiatu nie obejmuje odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Odwołany dyrektor pozostaje nadal nauczycielem, pracownikiem szkoły, a tym samym odwołanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Zdaniem organu gminy wymóg uzyskania zgody rady powiatu dotyczy jedynie skutków z zakresu stosunku pracy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a rozstrzygnięcie nadzorcze może dotyczyć wyłącznie tej sfery pełnienia funkcji.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] w oparciu o art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy G. z dnia [...], Nr [...] w sprawie odwołania M. K. – U. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej im. prof W. F. w Ch. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż zarządzenie Wójta Gminy G. zostało podjęte z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż jak ustalono nie uzyskano zgody Rady Powiatu [...] na rozwiązanie stosunku pracy z radną – M. K.-U. Zdaniem organu nadzoru nie jest to tylko odwołanie z funkcji – jest to rozwiązanie stosunku pracy powstałego w wyniku powołania na stanowisko dyrektora szkoły. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem. Okoliczność natomiast, iż dana osoba nadal pracuje w szkole i jest nauczycielem nie ma znaczenia, gdyż stosunek pracy z nauczycielem nawiązywany jest w oparciu o inne podstawy, niż stosunek pracy z dyrektorem szkoły.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina G. wniosła skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podniosła zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 68 i nast. Kodeksu pracy, art. 11 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 19882 roku – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W uzasadnieniu skargi organ gminy podniósł, iż powołanie na stanowisko dyrektora szkoły nie powoduje nawiązania stosunku pracy z powołania w rozumieniu art. 68 i nast. Kodeksu pracy. Przepis ten stanowi, "iż stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach". Przepisem szczególnym jest ustawa – Karta Nauczyciela, która w art. 11 reguluje wyłączne formy zatrudniania nauczycieli, natomiast art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie zasad powierzania stanowisk kierowniczych w szkole odsyła do ustawy o systemie oświaty. Oznacza to, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wywołuje skutki w sferze prawa pracy, ale nie jest aktem nawiązania stosunku pracy. W rezultacie zdaniem organu gminy odwołanie z funkcji dyrektora szkoły pozbawia odwołanego nauczyciela jedynie stanowiska funkcyjnego, natomiast nie prowadzi do rozwiązania nauczycielskiego stosunku pracy. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z dnia 28 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Bd 643/07 wskazując, że akt powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły i odwołanie z tego stanowiska mają charakter administracyjnoprawny. Powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły powoduje nałożenie na niego dodatkowych obowiązków (art. 39 ustawy) i przyznanie mu dodatkowych uprawnień. Powierzenie stanowiska i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie powoduje, że dana osoba przestaje być nauczycielem. Jego zatrudnienie reguluje Karta Nauczyciela przewidująca jedynie dwa sposoby nawiązania stosunku pracy z nauczycielem: mianowanie i zawarcie umowy o pracę. Również odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest czynnością z zakresu prawa pracy. Powoduje jedynie pozbawienie tego stanowiska, ale nie zatrudnienia. Może mieć jednak wpływ na zakres uprawnień pracowniczych. Dwoistość skutków odwołania dyrektora szkoły ma swoje konsekwencje w trybie zaskarżania tej czynności - legalność odwołania podlega nadzorowi wojewody i w konsekwencji uzasadnia właściwość sądów administracyjnych, a w pozostałym zakresie dotyczącym stosunku pracy podlega właściwości sądów powszechnych. Skoro zatem, jak podkreślił organ gminy powołanie do pełnienia funkcji dyrektora w przedmiotowej sprawie nie stanowi nawiązania stosunku pracy, a odwołanie z funkcji nie jest tożsame z rozwiązaniem stosunku pracy z nauczycielem mianowanym i organ nie nosił się z zamiarem rozwiązywania tego stosunku pracy, to nie istniała potrzeba uzyskiwania zgody Rady Powiatu [...] na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie rozstrzyga , że uprzedniej zgody rady powiatu , której radny jest członkiem wymaga jedynie rozwiązanie z radnym stosunku pracy, co w przedmiotowej sprawie nie zaistniało. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2000 roku (sygn. akt II SA 634/00) stwierdzającym, że "zakaz rozwiązywania stosunku pracy bez zgody rady powiatu przewidziany w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym nie obejmuje odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. nr 153 poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art.3 § 2 pkt.7 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią art.148 cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru naruszył przepis art.22 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz. 1592 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią tego przepisu rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Z wymienionego przepisu wynika, iż bez zgody rady powiatu nie można rozwiązać stosunku pracy z radnym. Wymieniony przepis stanowi gwarancję trwałości zatrudnienia radnego. Umożliwia on radnemu skuteczne i bezpieczne sprawowanie funkcji radnego. Ochrona przed utratą pracy wyrażona w wymienionym przepisie w sposób istotny ogranicza prawa pracodawcy do zwalniania pracowników. W związku z czym ochrona ta nie może być interpretowana rozszerzająco.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy G. z [...] w sprawie odwołania M. K. – U. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej w Ch. Organ nadzoru uznał, iż naruszony został przepis art. 22 ust.2 ustawy z 5 czerwca 1998r. gdyż M. K. – U. jest radną i została odwołana ze stanowiska dyrektora szkoły bez uzyskania zgody Rady Powiatu [...]. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia czy odwołanie M. K. – U. wymagało zgody Rady Powiatu [....]. Aby odpowiedzieć na to pytanie konieczne jest wyjaśnienie statusu prawnego dyrektora szkoły.

Należy zaznaczyć, iż nawiązanie stosunku pracy z nauczycielem może nastąpić jedynie na podstawie umowy o pracę lub mianowania. Wynika to z treści art.11 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. nr 97 z 2006r. poz.674 z późn. zm.). Jeżeli chodzi o kwestię powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oraz odwołania z tego stanowiska to regulują to przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256 z 2004r. poz.2572 z późn. zm.). Z przepisu art.36 ust.1 wymienionej ustawy wynika, iż stanowisko dyrektora szkoły można powierzyć tylko nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu. Oznacza to, iż stanowisko dyrektora można powierzyć jedynie nauczycielowi zatrudnionemu w tej szkole. W sytuacji gdy nauczyciel, któremu ma zostać powierzone stanowisko dyrektora nie jest pracownikiem danej szkoły, należy z nim najpierw nawiązać stosunek pracy jako nauczycielem w tej szkole. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły nie jest aktem nawiązania stosunku pracy. Nie dochodzi wówczas do nawiązania odrębnego stosunku pracy na stanowisku dyrektora. Powierzenie tego stanowiska wpływa na treść stosunku pracy gdyż nakłada na nauczyciela dodatkowe obowiązki i przyznaje mu dodatkowe uprawnienia. Nie jest jednak nawiązaniem stosunku pracy. Tak samo należy ocenić odwołanie ze stanowiska dyrektora. Nie jest to czynność rozwiązująca stosunek pracy. Odwołanie skutkuje pozbawieniem funkcji i uprawnień organu zarządzającego szkołą, uszczupla należne wynagrodzenie za pracę i pozbawia dodatku funkcyjnego. Nie powoduje jednak rozwiązania stosunku pracy. Odwołany dyrektor powraca na stanowisko zajmowane przed powierzeniem mu stanowiska dyrektora. Jest on nadal nauczycielem – pracownikiem szkoły. Odwołanie powoduje zatem przekształcenie stosunku pracy nauczyciela gdyż pozbawia go zajmowanego stanowiska lecz nie sprawia, że osoba przestaje być nauczycielem w szkole. Akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. Mają one charakter administracyjnoprawny i należy je traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych.

Pogląd, iż odwołanie dyrektora szkoły nie powoduje rozwiązania stosunku pracy jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2000r. w spr. II SA 634/00 (opublikowany w bazie cbois.nsa.gov.pl), w wyroku z 16 grudnia 1996r. w spr. OPS 6/96 (ONSA nr 2 z 1997r. poz.48) i w wyroku z 27 września 1994r. w spr. SA/Wr 1489/94 (ONSA nr 3 z 1995r. poz.129), Sąd Najwyższy w wyroku z 10 stycznia 2003r. w spr. I PK 74/02 (OSNP nr 13 z 2004r. poz.221) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 28 listopada 2007r. w spr. II SA/Bd 643/07 (opublikowany w bazie cbois.nsa.gov.pl). Pogląd taki został również wyrażony w "Ustawa Karta Nauczyciela – Komentarz" A.Barański, M.Szymańska, J.Rozwadowska – Skrzeczyńska (Wydawnictwo Wolters Kluwer 2007r. str.158 -160), w "Ustawa o samorządzie powiatowym – Komentarz" R.Cybulska, B.Dolnicki, J.Glumińska – Pawlic, J.Jagoda, M.Taniewska – Banacka i A.Wierzbica (Wydawnictwo ABC 2007r.) oraz przez A.Dubowika w artykule "Powołanie jako podstawa nawiązania stosunku pracy a reforma prawa pracy" (Praca i Zabezpieczenie Społeczne nr 6 z 2004r. str.2 i następne). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach i publikacjach.

Konsekwencją uznania, iż odwołanie dyrektora szkoły nie powoduje rozwiązania stosunku pracy jest to, iż odwołanie takie, w sytuacji gdy dyrektor jest radnym, nie wymaga zgody rady powiatu. Przepis art.22 ust.2 ustawy z 5 czerwca 1998r. stanowi bowiem, iż taka zgoda jest wymagana tylko w razie rozwiązania stosunku pracy z radnym. Dotyczy to zatem m.in. wypowiedzenia umowy o pracę, rozwiązania umowy bez wypowiedzenia a nawet wypowiedzenia warunków pracy i płacy gdyż wypowiedzenie zmieniające może doprowadzić do definitywnego rozwiązania stosunku pracy. Przepis art. 22 ust.2 wymienionej ustawy nie odnosi się natomiast do takich zmian warunków zatrudnienia, które nawet hipotetycznie mogą skutkować rozwiązaniem stosunku pracy, a jedynie odwołują pracownika z czasowo sprawowanej funkcji. W przypadku odwołania dyrektora szkoły dochodzi jedynie do zmiany stosunku pracy a nie do jego rozwiązania. Odwołany dyrektor powraca bowiem na wcześniej zajmowane stanowisko nauczyciela. Skoro odwołanie dyrektora szkoły nie powoduje rozwiązania stosunku pracy to tym samym nie ma wymogu uzyskania zgody rady powiatu na takie odwołanie. Przepis art.22 ust.2 ustawy z 5 czerwca 1998r. nie ma w takiej sytuacji zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie M. K. – U. jest radną Powiatu [...] zaś od dnia 1 września 2006r. pełniła funkcję Dyrektora Szkoły Podstawowej w Ch. Odwołanie jej ze stanowiska dyrektora nie spowodowało rozwiązania stosunku pracy. Powróciła ona na stanowisko nauczyciela zajmowane przed powierzeniem jej funkcji dyrektora. Nie doszło zatem do rozwiązania stosunku pracy i nie było obowiązku uzyskania zgody Rady Powiatu [...] na takie odwołanie.

Organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia z dnia 8 marca 2010r. powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 kwietnia 2008r. w spr. II OSK 22/08, Należy zaznaczyć, iż wymieniony wyrok dotyczył odmiennego stanu faktycznego niż w rozpoznawanej sprawie. Dotyczył on odwołania radnego ze stanowiska sekretarza gminy. Stosunek pracy z radnym został nawiązany na podstawie powołania w rozumieniu art.68 Kodeksu pracy. Jego odwołanie, zgodnie z treścią art.70 § 2 kp, było równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę a więc powodowało rozwiązanie stosunku pracy. W takiej sytuacji zrozumiałym było, iż zgodę na takie rozwiązania musiała wyrazić rada gminy.

W rozpoznawanej sprawie pogląd wyrażony w wyroku z 2 kwietnia 2008r. nie ma jednak zastosowania. Stosunek pracy dyrektora szkoły nie nawiązuje się na podstawie powołania. Zgodnie z treścią art.68 § 1 kp do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania dochodzi w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. W przypadku dyrektora szkoły brak jest przepisów, z których wynikałoby, iż nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania. Powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest zbliżone charakterem do powołania o jakim mowa w art.68 § 1 kp, a odwołanie z tego stanowiska do odwołania określonego w art.70 § 1 kp lecz nie są to instytucje, o których mowa w Kodeksie pracy. Do stosunku pracy dyrektora szkoły nie mają w ogóle zastosowania przepisy art.68 – 72 Kodeksu pracy. Odwołanie dyrektora szkoły, o którym mowa w art.38 ustawy z 7 września 1991r. nie jest odwołaniem w rozumieniu art.70 § 2 Kodeksu pracy. Organ nadzoru błędnie uznał, iż odwołanie dyrektora szkoły, będącym radnym, powoduje rozwiązanie stosunku pracy i wymagana jest do tego zgoda rady powiatu.

Reasumując sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Odwołanie dyrektora szkoły nie powoduje rozwiązania stosunku pracy. Dochodzi jedynie do zmiany treści stosunku pracy zaś odwołany dyrektor powraca na stanowisko zajmowane przed powierzeniem mu stanowiska dyrektora. Do rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem mianowanym dochodzi jedynie w przypadkach określonych w art.23 Karty Nauczyciela a żadna z takich sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie dyrektora szkoły, będącego radnym, nie wymaga zgody rady powiatu, o której mowa w art.22 ust.2 ustawy z 5 czerwca 1998r. Organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji tego przepisu. Mając to na uwadze, na podstawie art.148 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

a.ł.