Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr XLVII/1293/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice-Południe" I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 22 oraz § 7 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, II. zasądza na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od Gminy Miejskiej K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. Firma A z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice – Południe" w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 22 uchwały i § 7 ust. 8 pkt 1.

Zaskarżonej części uchwały zarzucono naruszenie:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a/ wprowadzenie rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na całym terenie objętym mpzp;

b/ ustalenie nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3/ art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że: § 4 ust. 1 pkt 22 uchwały "dominancie - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni"; § 7 ust. 8 pkt 1 uchwały: 1) "inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): (...) a) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach budynków zlokalizowanych przy drogach publicznych oraz drogach wewnętrznych, b) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach, innych niż wskazane w lit. a, nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony ciągu widokowego wyznaczonego na rysunku planu."

Spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej wskazano, że § 7 ust. 8 pkt 1 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizacji tych inwestycji na dachach i elewacjach budynków położonych przy drogach publicznych i wewnętrznych, a także zakaz lokalizowania anten wolnostojących, czy tych na budynkach w taki sposób, aby były dominantami lub stanowiły przesłonę ciągu widokowego. Takie postanowienia są niezgodne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym inwestycja z zakresu łączności publicznej to jest lokalizacja anten, masztów oraz innych urządzeń telekomunikacyjnych na dachach i elewacjach budynków położonych przy drogach byłaby sprzeczna. A zatem uchwała statuuje zakaz inwestycji z zakresu łączności publicznej na całym terenie planu na budynkach posadowionych przy drogach (również wewnętrznych) podczas, gdy takie inwestycje nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, a analogiczny zakaz nie został wprowadzony dla innych urządzeń czy sprzętu technicznego. Po drugie takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na określonym terenie objętym mpzp instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czy innych obiektów budowlanych, czyli najczęstszy na terenach miejskich lub zabudowanych sposób realizacji sieci telekomunikacyjnej. Na terenie objętym zakazem nie występuje zabudowa podlegająca ochronie konserwatorskiej. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje umieszczania ich na budynkach, położonych przy drogach, a te które mogą być zainstalowane (czyli na budynkach położonych nie przy drogach) nie mogą stanowić dominanty, ani przesłaniać ciągów widokowych.

Dodatkowo uchwała w § 7 ust. 8 pkt 1 lit. b) posługuje się pojęciem "anteny wolnostojącej", które jest pojęciem nieprawidłowym. Aktualnie anteny wolnostojące nie mają zastosowania, gdyż jakiekolwiek anteny (czyli urządzenia zamieniające fale elektromagnetyczne na sygnał elektryczny i odwrotnie) są umieszczane na konstrukcjach - masztach, wieżach, konstrukcjach wsporczych. Zatem postanowienia mpzp nie tylko posługują się niewłaściwą terminologią, ale dodatkowo wprowadzają zakazy dla inwestycji celu publicznego z powołaniem na tę niewłaściwą terminologię.

Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu łub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle zabudowy, panoramy czy ciągów widokowych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez tutejszy Sąd co do Uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. -sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. - sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19). Przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty".

Uchwała w zaskarżonej części posługuje się co prawda pojęciem dominanty, które zostało w niej zdefiniowane, ale uznać należy, że definicja dominanty zapisana w uchwale w zasadzie nie spełnia wymagań stawianych definicji, gdyż z jej treści nie można wywnioskować czym jest, a czym nie jest dominanta. Tego typu definicje powielają potoczne rozumienie jakiegoś określenia i dają niemal nieograniczone możliwości interpretacyjne. Rolą definicji legalnej wprowadzonej w danym akcie prawnym nie jest stwarzanie przestrzeni do uznaniowego traktowania przedmiotu tej definicji, a ujęcie w konkretne, obiektywne i transparentne ramy językowe danego pojęcia. Niewątpliwie definicja dominanty w uchwale nie wypełnia stawianych jej wymagań legislacyjnych. Użyte w uchwale wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, w którym wskazano, że wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy łub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. § 4 ust. 1 pkt 22 i § 7 ust. 8 pkt 1 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wątpliwości budzi sposób wykazania przez spółkę naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów uchwały, w szczególności w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Od 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym ,,nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z treści skargi nie wynika, w jaki sposób, w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz postanowień skarżonych planów miejscowych, następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą.

W ocenie organu przepisu art. 46 ustawy szerokopasmowej, nie należy rozumieć w ten sposób, że postanowienia planu miejscowego nie mogą zawierać zakazów lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych terenach znajdujących się w obszarze planu. Wprowadzone natomiast w planie miejscowym zakazy lokalizacji urządzeń nie mogą natomiast obejmować swoim zakresem całego obszaru planu. W związku z powyższym strona skarżąca powinna wykazać, że kwestionowane zapisy uchwały de facto wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu, co na tle niniejszej sprawy budzi wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt. II OSK 3131/18, stwierdził, że: "plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenia." Obszar objęty ustaleniami skarżonego planu miejscowego charakteryzuje się tym, że obejmuje on 4 główne obszary zagospodarowania, stanowiące: Osiedle Oświecenia, Osiedle Tysiąclecia, Osiedle Kombatantów oraz obszar parku miejskiego "Parku Tysiąclecia". Osiedle Oświecenia stanowi osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, powstało w latach 1987-1999. Osiedle Tysiąclecia stanowi osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, powstałe w latach 60 i 70 XX w. Zabudowę osiedla tworzą bloki czterokondygnacyjne i dziesięciokondygnacyjne. Stanowi jedno z najwyżej położonych osiedli Nowej Huty. Osiedle Kombatantów jest najmniejszym osiedlem w obszarze opracowania. W jego strukturze można wydzielić 2 podjednostki: obszar zabudowy usługowo-handlowej oraz obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - zabudowa przeważnie odcinkowa usytuowana wzdłuż wewnętrznych podwórek, zagospodarowanych zielenią. Park Tysiąclecia, park miejski, zlokalizowany pomiędzy Osiedlem Tysiąclecia, a Osiedlem Oświecenia, zlokalizowany w naturalnym zagłębieniu terenu, zajmujący powierzchnię ok. 11 ha. Na jego terenie znajdują się boiska sportowe, plac zabaw dla dzieci, ogródek jordanowski, fontanna, amfiteatr. Stanowi zagospodarowany teren zieleni miejskiej, stanowiący miejsce wypoczynku i rekreacji dla mieszkańców.

Z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu wprowadzono w planie miejscowym ustalenia odnoszące się do nowych obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych, które będą służyć zaspokojeniu potrzeb odbiorców w oparciu o istniejącą infrastrukturę telekomunikacyjną. Plan miejscowy wprowadził możliwość rozbudowy lub budowy nowych obiektów i urządzeń budowlanych telekomunikacyjnych, z uwzględnieniem ogólnych i szczegółowych ustaleń planu, w tym dotyczących wysokości zabudowy. Ustalone w §13 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, przy uwzględnieniu zapisów z § 7 ust. 8 pkt 1, dają możliwość realizacji przedmiotowej infrastruktury niezlokalizowanej bezpośrednio przy drogach publicznych oraz drogach wewnętrznych w poszczególnych terenach wyznaczonych na rysunku planu. Nie można także zgodzić się ze stroną skarżącą, jakoby pojęcie "dominanty" stanowiło zwrot niedookreślony. Definicja dominanty w skarżonej uchwale jest precyzyjna i koresponduje z definicją dominanty urbanistycznej używaną w literaturze fachowej i języku specjalistycznym z zakresu architektury krajobrazu. Za dominantę urbanistyczną uznaje się ,,główny, wysuwający się na pierwszy plan, element architektoniczny, stanowiący formalnie najważniejszy akcent architektonicznej budowli, któremu podporządkowane są inne składniki. Główny akcent kompozycji architektonicznej lub urbanistycznej". Stąd zarzuty strony skarżącej są w tym zakresie nieuzasadnione. W ocenie organu, mając na uwadze powyższe należy uznać regulacje skarżonego planu miejscowego za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr XLVII/1293/20 z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice-Południe", która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2020 r. poz. 6519.

Skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.), zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

W skardze zakwestionowano następujące postanowienia miejscowego planu:

- § 4 ust. 1 pkt 22, który podaje definicję legalną "dominanty": "należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni";

- § 7 ust. 8 pkt 1, który określa zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy w zakresie lokalizowania urządzeń i obiektów budowlanych, stanowiących inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

"a) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach budynków zlokalizowanych przy drogach publicznych oraz drogach wewnętrznych,

b) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach, innych niż wskazane w lit. a, nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony ciągu widokowego wyznaczonego na rysunku planu;"

W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Wynika on z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2020 r., II SA/Kr 1483/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", (...) jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

Odnosząc powyższe do treści kwestionowanych przepisów miejscowego planu, należało uznać, że zarzuty skarżącej okazały się zasadne, ponieważ § 4 ust. 1 pkt 22 oraz § 7 ust. 8 pkt 1 uchwały zostały skonstruowane wadliwie.

Zdaniem Sądu, definicja zamieszczona w § 4 ust. 1 pkt 22 skarżonego planu nie posługuje się pojęciami, które wyznaczałyby dostatecznie precyzyjnie cechy dominanty. Analizowana definicja odnosi się do dwóch cech obiektu: gabarytu i formy architektonicznej. Cechy te mają stanowić podstawę do oceny danego obiektu, jako wyróżnika, w stosunku do otaczającej go przestrzeni. Jednak te pojęcia nie pozwalają na jednoznaczne określenia cech szczegółowych, które można by odnieść do jakiegoś miarodajnego, obiektywnego wzorca, możliwego do zrekonstruowania przez adresatów miejscowego planu, w szczególności przez właścicieli nieruchomości, podmioty zamierzające podjąć na tym terenie działalność inwestycyjną, jak i przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Podzielić należy stanowisko skarżącej, zgodnie z którym tego typu definicja powiela potoczne rozumienie jakiegoś pojęcia i daje zbyt szerokie możliwości interpretacyjne. Nie spełnia tym samym roli definicji legalnej, którą jest odtworzenie szczególnego rodzaju normy, tj. normy nakazującej uwzględniać określone znaczenie (zob. M. Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki", Warszawa 2017, s. 189), nie zaś spowodowanie zamierzonego pogłębiania wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., I OSK 3084/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęciem dominanty posługuje się również § 7 ust. 8 pkt 1 lit. b uchwały, nie dopuszczając, by anteny wolnostojące oraz anteny lokalizowane na budynkach innych niż zlokalizowane przy drogach publicznych oraz drogach wewnętrznych stanowiły dominantę w terenie. Tak sformułowany przepis umożliwia, zdaniem Sądu, odmowę udzielenia przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę, bądź wniesienie przez organ sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w zależności od subiektywnego stanowiska podmiotu stosującego prawo co do rozumienia pojęcia dominanta. Z tej przyczyny należało uznać, że przywołane przepisy zostały sformułowane z istotnym naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, z uwagi na zastosowanie w nich pojęć nieokreślonych, nieostrych, pozwalających na zbyt szeroką, a nawet dowolną interpretację.

Wadliwie skonstruowano również tę część § 7 ust. 8 pkt 1 lit. b uchwały, w której wskazano, że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach, innych niż w lit. a, nie mogą stanowić przesłony ciągu widokowego wyznaczonego na rysunku planu. Sąd stwierdza, że poprawne sformułowanie normy, sprowadzającej się do zakazu lokalizacji anten w miejscach, w których przesłaniałyby oznaczone w planie ciągi widokowe i strefy ochrony widoku, wymagałoby określenia jakiegoś punktu odniesienia, według którego można by ocenić, czy określona antena, umieszczona w jakimś miejscu w granicach obszaru objętego planem, przesłania wyznaczone ciągi widokowe lub strefy ochrony widoku. Tymczasem sformułowany przepis pozwala uzależnić zgodę na lokalizację danego obiektu od subiektywnego wskazania perspektywy, z której można by ocenić, czy konkretna antena przesłania ciąg widokowy. Zdaniem Sądu, uchwalając takie przepisy, Rada Miasta Krakowa przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

Tego samego rodzaju naruszenia prawa Sąd dopatrzył się w odniesieniu do § 7 ust. 8 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały. Sformułowano w nim zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach budynków zlokalizowanych przy drogach publicznych oraz drogach wewnętrznych. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, obszar objęty ustaleniami planu miejscowego obejmuje 4 główne obszary zagospodarowania stanowiące: Osiedle Oświecenia, Osiedle Tysiąclecia, Osiedle Kombatantów oraz park miejski "Park Tysiąclecia". Osiedle Oświecenia stanowi osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, powstałe w latach 1987-1999. Osiedle Tysiąclecia, powstałe w latach 80 i 70 XX w., stanowi jedno z najwyżej położonych osiedli Nowej Huty i przeważa na nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna złożona z bloków cztero- i dziesięciokondygnacyjnych. Osiedle Kombatantów składa się z obszaru zabudowy usługowo-handlowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o zabudowie przeważnie odcinkowej, usytuowanej wzdłuż wewnętrznych podwórek, zagospodarowanych zielenią. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę sposób ukształtowania zabudowy na obszarze objętym planem, stanowiącej w znaczącej części typową zabudowę osiedlową, dostępną z dróg publicznych i wewnętrznych, a także sposób działania i technologię obiektów i urządzeń stanowiących infrastrukturę telekomunikacyjną, zakazy sformułowane w lit. a i b pozwalają niemalże na całym obszarze przeznaczonym pod zabudowę wykluczyć możliwość lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności. Tak daleko idący zakaz nie znajduje uzasadnienia i przesądza o konieczności uznania analizowanych przepisów za wydane z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej nie oznacza, że Sąd nie podziela zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę wykładni art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., w zakresie, w jakim wskazuje się, że z przywołanych przepisów nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminę prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu przepisy art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., chociaż niewątpliwie wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to jednak nie eliminują władztwa planistycznego gminy. Możliwe jest bowiem wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami u.w.r.u.s.t. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednakowoż uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych i właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który znowu mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej. W ocenie Sądu zakwestionowane przez skarżącą przepisy nie stanowią właściwego wyważenia wskazanych powyżej racji, wartości i interesów, a zarazem wydane zostały z naruszeniem granic władztwa planistycznego, wobec czego należało stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.