Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi H. G. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie załatwienia wniosku strony skarżącej; 4. zasądza od Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem datowanym na dzień [...] roku H. G. (dalej także: wnioskodawca, skarżący) wniósł, za pośrednictwem Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. (dalej także: organ), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na bezczynność tego organu w załatwieniu jego wniosku z [...] roku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego doń w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Skarżonemu organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji i art. 4 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust 1 u.d.i.p.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

po pierwsze – zobowiązanie organu do dokonania czynności w przedmiocie realizacji jego wniosku z [...] r.,

po drugie – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszaniem prawa,

po trzecie – zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Przesyłając skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz załączonymi dokumentami wymienionymi w dołączonym wykazie organ wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że pismem z [...] roku skarżący otrzymał zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku elektronicznym odpowiedź na zawarte w nim pytania. Tym samym, jak skonkludował, ustał stan bezczynności. W piśmie z [...] r. zaznaczył, że wniosek strony został odczytany w dniu [...] r., co spowodowane było działaniami podległego mu pracownika, który został ukarany upomnieniem do akt za nie wywiązanie się ze swojego zadania. Zaakcentował, że niezwłocznie po odczytaniu żądania stronie została przekazana odpowiedź.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 roku zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

Podkreślenia wymaga, iż w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób i w zakresie przez nią wskazanym, w terminie 14-dniowym wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym zauważenia wymaga także, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentacji stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena czy organ ustosunkował się do żądania strony, czy też pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem strony skarżącej z [...] roku. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność – jak wywodzi strona skarżąca, mająca charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie – jak twierdzi organ. Zwłaszcza, że organ udzielił wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji pismem z [...] roku.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, kieruje działalnością takiego podmiotu i reprezentuje go na zewnątrz, a przy tym dysponuje środkami publicznymi określonymi w jego planie finansowym oraz organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą jego obsługę – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przy czym okoliczność ta nie jest sporna w niniejszej sprawie wymaga zatem li tylko zauważenia.

Przechodząc zatem do oceny, czy żądane informacje powinny zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w jej art. 1 ust. 1 i art. 6. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Do kręgu tych podmiotów, jak wskazano powyżej, niewątpliwie należą organy gminy, tak art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (wyrok NSA z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). Przy czym w przedmiotowej sprawie i ta okoliczność nie jest sporna, albowiem w zakresie kwalifikacji przedmiotowej informacji organ zasadnie uznał, że żądana informacja jest informacją publiczną. Taki też charakter ma informacja objęta przedmiotowym wnioskiem, który – co istotne – został załatwiony w pełni zgodnie z wnioskiem już po wniesieniu za pośrednictwem organu skargi na bezczynność w jego załatwieniu, albowiem pismem z [...] roku.

Powyższe oznacza jednak – jak słusznie zauważa strona skarżąca – że organ dopuścił się bezczynności, albowiem zobowiązany był do załatwienia wniosku w pełnym jego zakresie w terminie 14 dni. Udzielając odpowiedzi w piśmie organu z [...] roku, co przyznaje tak strona skarżąca jak i organ, skutkowało, iż z dokonaniem tej czynności ustał stan bezczynności. Przy czym Sąd uznaje za usprawiedliwioną okolicznościami zwłokę w jej udzieleniu. Mając bowiem na uwadze oświadczenie organu o załatwieniu wniosku strony z [...] r., krótki de facto okres czasu stanowiący zwłokę w jego rozpoznaniu, a także stanowisko organu zawarte w piśmie z [...] r., co do okoliczności mających wpływ na terminowość udzielenia odpowiedzi Sąd uznał, że organ pozostawał bezczynny, oraz że bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy – co wymaga podkreślenia – Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Uznawszy przy tym, że organ przestał być bezczynny podejmując właściwą czynność, to jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako ustalenie czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności, to stwierdził, iż postępowanie to stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1779/14, 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1888/13, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 - ONSAiWSA 2009/4/63 – przytoczono za WSA w Łodzi, wyrok z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15).

Tym samym Sąd stwierdza, że wniosek strony skarżącej z [...] roku został załatwiony w sposób kompletny pismem z [...] roku. W tej dacie udzielono bowiem informacji w zakresie w jakim żądała tego strona skarżąca. Zatem postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych czynności – załatwienia wniosku w sposób prawem przewidziany, stało się bezprzedmiotowe. Równocześnie mając na względzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd był obowiązany umorzyć postępowanie w tym zakresie. Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia natomiast Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Nadto w judykaturze (wskazanej poniżej) wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a za takowe nie może być uznane zaistniałe w przedmiotowej sprawie.

Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Mając powyższe na względzie Sąd - jak wskazano powyżej - stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stan bezczynności nie był znaczny. Opóźnienie w załatwieniu wniosku nie było zatem próbą bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ ocenić trzeba jako bezzasadny. Ze względu na powyższe Sąd uznał, że bezczynność organu w realiach tej konkretnej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność w tej konkretnej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Tym samym – zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji, o zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.