Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. oddala skargę.

Skarżący J. W. (dalej: Skarżący) pismem z 27 marca 2024 r. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. (dalej: Dyrektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że 9 lutego 2024 r. zawnioskował o udostępnienie informacji publicznej przez podanie ilości wydanych decyzji odmownych udzielenia informacji publicznej w latach 2022-2024 przez Dyrektora oraz podania nazw podmiotów, którym odmówiono udzielenia tych informacji publicznych. Pismem z 23 lutego 2024 r. otrzymał informacje o ilości wydanych decyzji odmownych i nazw podmiotów którym je wydano. 26 lutego 2024 r. Skarżący wniósł o uzupełnienie odpowiedzi o informację ile z wskazanych 17 decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczyło L. D. oraz o przekazanie kopii wniosków o udostępnienie informacji publicznej w/w, na które wydano decyzje odmowne udostępnienia informacji publicznej wraz z wskazanymi decyzjami o odmowie. W odpowiedzi 11 marca 2024 r. Dyrektor poinformował Wnioskodawcę, że ani ilości wydanych decyzji L. D. ani pozostałe wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (teks jedn. Dz. U. z 2022 r. 902; dalej u.d.i.p.).

Kwestionując powyższe stanowisko Skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust.1 i 2 u.d.i.p. Powołał się na przepisy ustawy, stanowisko doktryny oraz orzecznictwo. Podkreślił konstytucyjne prawo do informacji; charakter dokumentów prywatnych przesłanych do urzędu. Zarzucił bezczynność wobec nieudostępnienia informacji i nie wydania stosownej decyzji. W konsekwencji zawnioskował o zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi. Przedstawił zakresy żądań Skarżącego i wyjaśnił, że uwzględniono żądania Skarżącego w prawnie dopuszczalnym zakresie. Natomiast pismem z 26 lutego 2024 r. Organ wskazał, że żądane kopie wniosków L. D. i wydane w następstwie decyzje odmowne nie stanowią informacji publicznej. Podkreślono, że sam fakt, że określona informacja została zawarta w treści decyzji administracyjnej, nie jest wystarczający do uznania jej za informację publiczną. To samo dotyczy akt administracyjnych - sam fakt umieszczenia w nich określonego dokumentu nie uzasadnia żądania udostępnienia go na podstawie przepisów u.d.i.p. Gdyby wgląd do decyzji administracyjnych i akt postępowania administracyjnego był powszechny na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zupełnie bezprzedmiotowe byłyby regulacje art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., oz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Powołano się na orzecznictwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Wreszcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).

Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).

Zgodnie z definicją określoną w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "sprawa publiczna" wiąże się ściśle z przepisem art. 1 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP), którzy prawo do informacji łączy z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 36465). Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wymienionych wyżej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.

Dla oceny legalności działania Dyrektora niezbędnym jest więc ustalenie, czy pod względem przedmiotowym wniosek Skarżącego dotyczył informacji publicznej. Skarżący ostatecznie domagał się udostępnienia kopii wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych przez L, D. oraz decyzji odmownych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organ stwierdził, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Przechodząc zatem do rozstrzygnięcia powyższego sporu przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III OSK 2677/22 z 24 stycznia 2024 r. stwierdzający, że dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Kluczowe dla oceny, czy dokument prywatny będzie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jest, czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną.

Natomiast w realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Żądane wnioski pochodziły od prywatnego podmiotu, były skierowane do Organu w trybie u.d.i.p. i stanowiły indywidualne podanie osoby trzeciej; nie miały także żadnego wpływu na gospodarowanie środkami publicznymi czy na działalność Organu. Z kolei sporządzone w ich następstwie decyzje odmowne załatwiały te wnioski w postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie konkretnego wnioskodawcy. Tym samym działaniom Organu i wytworzonym w ramach tych działań decyzjom nie można przypisać elementu "sprawy publicznej" determinującego konieczność ich udostępnienia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym podmiotowe i przedmiotowe kryteria stosowania u.d.i.p. pozostają we wzajemnym związku w tym znaczeniu, że określone w art. 6 treści dotyczą określonego rodzaju podmiotów wymienionych w art. 4 (vide: wyroki NSA: z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2917/15 oraz z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 806/21). Podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można zatem przyjmować założenia o charakterze generalnym, że jeśli dany podmiot wykonuje zadania publiczne, to niezależnie od okoliczności jest zobowiązany do udostępnienia informacji. Konstatacja, że informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych determinuje z kolei uznanie, że określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się także pogląd, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08 oraz postanowienie WSA w Olsztynie z 11 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Ol 20/09)

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, ze względu na sposób określenia przez Skarżącego we wniosku przedmiotu żądania, należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w związku z czym w ocenie Sądu wniosek Skarżącego nie mógł być pozytywnie zrealizowany.

W tej sytuacji - wobec stanowiska Organu, że sporna informacja nie posiada waloru publiczności - niekonsekwentnym i wewnętrznie sprzecznym byłoby działanie Organu polegające na wydawaniu żądanej przez Skarżącego decyzji. Odnosząc się bowiem do kwestii dopuszczalności zaistnienia decyzji w obrocie prawnym należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przepis ten przyznaje podmiotom nie będącym organami władzy publicznej a obowiązanym do udzielenie informacji publicznej, kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do których wydania stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jednoznacznie stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym koniecznym jest uprzednie zakwalifikowanie żądania jako informacji publicznej, aby odmowa mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Brak takiego statusu wniosku skutkuje możliwością udzielenia odmowy w zwykłej formie pisemnej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.

-----------------------

6